Sentenza n. 106/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti, agenzie di assicurazione in gestione libera operanti nella Provincia di Trento, applicavano ai dipendenti il CCNL J154 e avevano sostenuto spese per lavori, arredamenti e macchinari confidando nell’accesso agli interventi di sostegno previsti dalla legge provinciale n. 6 del 2023. Il sistema telematico provinciale aveva impedito loro di presentare la domanda perché il CCNL J154 non era incluso nell’elenco dei contratti collettivi individuati dalla Provincia. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 6, comma 2, lett. a), della l.p. n. 6 del 2023, dell’art. 19 della l. n. 300/1970, degli artt. 39 e 97 Cost. e dell’art. 3 della l. n. 241/1990, oltre a eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei presupposti, travisamento, contraddittorietà, irrazionalità, illogicità, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Sostenevano che il CCNL J154 avrebbe dovuto essere incluso perché i dati CNEL indicavano un numero di aziende e lavoratori applicanti superiore a quello del CCNL J153, invece inserito nell’elenco. Con il secondo motivo hanno dedotto ulteriormente l’erroneità della valutazione della rappresentatività, richiamando i dati del flusso UNIEMENS relativi ai contributi versati ai fondi bilaterali e chiedendo, se necessario, l’acquisizione di informazioni ai sensi dell’art. 63, comma 2, c.p.a. Hanno inoltre chiesto la sospensione degli atti e la riapertura dei termini per la presentazione delle domande. La Provincia e la controinteressata ANAPA hanno eccepito l’inammissibilità per difetto originario di interesse, sostenendo che la lesione derivava già dalla deliberazione n. 1758 del 2024, mentre la deliberazione n. 326 del 2026 aveva natura meramente confermativa e tecnica. Hanno inoltre dedotto la mancata prova della maggiore rappresentatività nazionale e settoriale delle organizzazioni sindacali dei lavoratori firmatarie del CCNL J154 e, nel merito, l’irrilevanza della mera diffusione del contratto rispetto alla rappresentatività delle organizzazioni stipulanti.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato il ricorso inammissibile per originario difetto di interesse. L’elenco dei CCNL rilevanti ai fini degli aiuti provinciali era stato approvato con la deliberazione n. 1758 del 31 ottobre 2024, sulla base del Protocollo d’intesa del 25 ottobre 2024. La deliberazione n. 326 del 6 marzo 2026 si era limitata ad aggiornare tecnicamente l’elenco, recependo variazioni dell’archivio CNEL relative ai contratti già selezionati, senza una nuova istruttoria né una rinnovata valutazione della scelta di escludere il CCNL J154. Essa era quindi un atto meramente confermativo, privo di autonoma lesività, e non un atto di conferma in senso proprio. Il ricorso avrebbe dovuto essere proposto tempestivamente contro la deliberazione n. 1758 del 2024 o, quanto meno, contro gli atti successivi che avevano reso operativo il requisito escludente, in particolare la deliberazione n. 1683 del 31 ottobre 2025, che aveva aperto i termini per la presentazione delle domande rinviando ai criteri generali contenenti l’obbligo di applicare un CCNL incluso nell’elenco. Il Tribunale ha ritenuto che la mancata impugnazione degli atti contenenti la clausola escludente determinasse comunque l’assenza di un interesse attuale. In via subordinata, ha esaminato anche il merito, giudicandolo infondato. Ai fini dell’art. 6, comma 2, lett. a), della l.p. n. 6 del 2023, rileva la maggiore rappresentatività comparativa delle organizzazioni dei prestatori di lavoro che hanno sottoscritto il contratto, riferita al piano nazionale e al settore considerato, non la mera maggiore diffusione del CCNL o la rappresentatività dell’organizzazione datoriale. Il principale indice è il numero delle adesioni sindacali, desumibile dalle deleghe, cui si affiancano altri elementi quali i risultati delle elezioni RSU, le deleghe per vertenze di lavoro, le pratiche INPS per la disoccupazione e la diffusione territoriale. Le ricorrenti non avevano fornito elementi probatori idonei a dimostrare la maggiore rappresentatività comparativa di FESICA-CONFSAL e CONFSAL-FISALS. Il dato CNEL sulla maggiore applicazione del CCNL J154 non era sufficiente, anche perché la diffusione può dipendere dalla convenienza per i datori di lavoro e non dimostra migliori livelli di tutela dei lavoratori. Il requisito provinciale è stato ritenuto proporzionato e ragionevole e non lesivo della libertà sindacale, poiché non imponeva l’adozione di un determinato CCNL, ma subordinava l’accesso agli incentivi pubblici al rispetto di criteri selettivi. L’istanza istruttoria sui dati UNIEMENS è stata respinta perché non necessaria. Le spese sono state poste a carico delle ricorrenti, nella misura di euro 2.000 per ciascuna delle parti costituite vittoriose, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, lett. a), l.p. Trento n. 6/2023

  “beneficiano degli interventi previsti da questa legge le imprese che indicano e conseguentemente adottano [...] il contratto collettivo utilizzato nei confronti dei propri dipendenti [...] fra i contratti collettivi [...] stipulati dalle associazioni dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”

  La disposizione consente di subordinare l’accesso agli aiuti provinciali all’applicazione di un contratto collettivo stipulato da organizzazioni dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale; la verifica riguarda le organizzazioni stipulanti, con particolare attenzione alla rappresentatività del sindacato dei lavoratori nel settore interessato.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È stato applicato per dichiarare l’inammissibilità del ricorso per originario difetto di interesse, in quanto l’atto impugnato non aveva autonoma lesività.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, dopo l’avviso alle parti.

• art. 63, comma 2, c.p.a.

  La richiesta di acquisizione dei dati UNIEMENS è stata ritenuta non necessaria ai fini della decisione.

• art. 39 Cost.

  Il richiamo alla libertà e alla rappresentatività sindacale non impedisce alla Provincia di selezionare, per l’accesso agli incentivi, i contratti stipulati da organizzazioni comparativamente più rappresentative, purché tale selezione persegua una finalità ragionevole di tutela dei lavoratori.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La censura di difetto di motivazione è stata assorbita dalla declaratoria di inammissibilità e, in subordine, ritenuta non idonea a superare la legittimità della selezione provinciale.

Massime di principio

• Un atto amministrativo che si limita ad aggiornare tecnicamente un elenco precedentemente formato, senza nuova istruttoria né rinnovata manifestazione di volontà dispositiva, è un atto meramente confermativo privo di autonoma lesività; l’impugnazione proposta soltanto contro tale atto è inammissibile per originario difetto di interesse.
• Quando un elenco di contratti collettivi costituisce requisito escludente per l’accesso a contributi o incentivi pubblici, la clausola che determina l’esclusione deve essere impugnata tempestivamente già contro l’atto generale che la introduce o, al più tardi, contro il bando o l’atto applicativo che apre la procedura di accesso ai benefici.
• Ai fini della selezione dei contratti collettivi prevista da una norma che richiede la stipulazione da parte di organizzazioni dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative, la maggiore diffusione del contratto tra imprese e lavoratori non è di per sé sufficiente: occorre verificare la rappresentatività delle organizzazioni stipulanti, soprattutto del sindacato dei lavoratori, nel piano nazionale e nello specifico settore.
• Il principale indice della rappresentatività sindacale comparativa è costituito dal numero delle adesioni, desumibile dalle deleghe conferite dai lavoratori; possono concorrere altri indici, quali i risultati delle elezioni delle RSU, le deleghe per vertenze di lavoro, le pratiche INPS per la disoccupazione e la diffusione territoriale.
• La subordinazione dell’accesso a incentivi pubblici all’applicazione di contratti collettivi stipulati da organizzazioni comparativamente più rappresentative è compatibile con la libertà sindacale quando non impone l’adozione di uno specifico contratto, ma costituisce un criterio selettivo ragionevole e proporzionato volto anche a promuovere adeguati livelli di tutela dei lavoratori.

Come è indicizzato