Sentenza n. 677/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta per la fornitura aggregata di dispositivi per proctologia, con specifico riferimento al lotto n. 1 relativo ad anoscopi diagnostici a becco di flauto autoilluminanti. Il capitolato richiedeva, quali requisiti minimi, l'autoregg enza e l'impiego di materiale plastico trasparente. La gara era stata aggiudicata all'appellante principale, mentre la società seconda classificata aveva impugnato l'aggiudicazione sostenendo che il prodotto vincitore non possedesse i requisiti minimi e che la dichiarazione di equivalenza non fosse stata adeguatamente valutata. In seguito, la stazione appaltante aveva avviato un procedimento di autotutela e revocato l'aggiudicazione e l'intera procedura, ritenendo i requisiti originari limitativi rispetto alle possibilità offerte dal mercato e intendendo valorizzare maggiormente ulteriori caratteristiche tecniche, quali la nitidezza della visione e la tipologia e intensità della luce. Il TAR aveva annullato la revoca per difetto di istruttoria, motivazione e ponderazione dell'interesse pubblico con il legittimo affidamento degli operatori, aveva ritenuto il prodotto dell'aggiudicataria privo dei requisiti di autoregg enza e trasparenza e aveva respinto il ricorso incidentale diretto all'esclusione della seconda classificata. In appello, l'aggiudicataria ha contestato la qualificazione dell'autoregg enza come requisito strutturale insuscettibile di equivalenza, la valutazione sulla non trasparenza della satinatura e il rigetto del ricorso incidentale relativo all'adesivo impiegato dalla seconda classificata, deducendo anche la mancata biocompatibilità e la non corrispondenza del dispositivo alla documentazione ministeriale. Ha inoltre proposto motivi aggiunti fondati su documenti acquisiti dal Ministero della Salute dopo la sentenza di primo grado, invocando l'art. 104, comma 3, c.p.a. La stazione appaltante ha proposto appello incidentale sostenendo la legittimità della revoca per sopravvenuta nuova valutazione dell'interesse pubblico e per la necessità di riformulare requisiti e criteri di gara in materia di tutela della salute. La seconda classificata ha chiesto il rigetto degli appelli, eccependo anche l'inammissibilità o tardività delle nuove produzioni e dei motivi aggiunti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha confermato il difetto di legittimazione passiva dell'AREU, non essendo l'Agenzia destinataria della fornitura; la sua costituzione in appello è stata qualificata come intervento volontario, incompatibile con una richiesta di estromissione. Nel merito ha accolto il primo motivo dell'appello incidentale della stazione appaltante e riformato la sentenza del TAR nella parte relativa alla revoca. Ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, la revoca può fondarsi anche su una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario e non presuppone l'assoluta inidoneità delle prestazioni inizialmente richieste: è sufficiente che la prosecuzione della procedura sia divenuta inopportuna o non conveniente. Il sindacato giurisdizionale resta limitato all'irragionevolezza delle ragioni della nuova valutazione o alla mancata istruttoria sugli elementi posti a suo fondamento. Nel caso concreto, la motivazione della revoca, seppur succinta, era ritenuta non irragionevole, poiché evidenziava il carattere limitativo dei requisiti originari e la necessità di valorizzare altre caratteristiche tecniche. La circostanza che tali caratteristiche fossero già oggetto di criteri premiali non impediva di riformulare la lex specialis, anche trasformando l'autoregg enza da requisito minimo a criterio premiale. Il Collegio ha inoltre valorizzato il fatto che la stessa aggiudicataria avesse dichiarato che l'autoregg enza era in contrasto con le modalità d'uso dell'anoscopio a becco di flauto, così convergendo con la stazione appaltante sulla non necessità del requisito. Non è stata ravvisata una revoca preordinata a evitare l'aggiudicazione alla seconda classificata, anche perché l'aggiudicazione era ancora efficace, i ricorsi incrociati presentavano questioni complesse e la disciplina di gara consentiva comunque di non procedere all'aggiudicazione o alla stipula. La reviviscenza della revoca ha privato di interesse l'appello principale dell'aggiudicataria e il secondo motivo dell'appello incidentale, dichiarati improcedibili, così come sono stati dichiarati improcedibili i ricorsi principale e incidentale proposti in primo grado dagli operatori economici. I motivi aggiunti di entrambe le società sono stati respinti in riforma della sentenza appellata. Le spese del doppio grado sono state compensate. L'appellante principale è stata inoltre condannata al pagamento di una sanzione pecuniaria di 10.000 euro per violazione dei limiti dimensionali degli atti processuali, ai sensi dell'art. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del c.p.a.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo può essere revocato anche solo sulla base di una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, fatta eccezione per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

  La revoca non richiede che l'atto o la procedura siano illegittimi né che le prestazioni originariamente richieste siano assolutamente inidonee; è sufficiente una nuova valutazione dell'interesse pubblico che renda la prosecuzione inopportuna o non conveniente.

• art. 104, comma 3, c.p.a.

  È invocato dall'appellante per introdurre motivi aggiunti fondati su documenti acquisiti dopo la sentenza di primo grado; la questione è divenuta improcedibile per la reviviscenza della revoca della procedura.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  È richiamato dalla parte appellata in relazione all'onere di dimostrare la non imputabilità della mancata produzione documentale in primo grado; la questione non è stata esaminata nel merito per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 13-ter, comma 5, norme di attuazione del c.p.a.

  Consente l'applicazione di una sanzione pecuniaria per il superamento ingiustificato dei limiti dimensionali degli atti processuali; nel caso concreto è stata applicata la sanzione di 10.000 euro.

• art. 3, comma 1, lettera b), d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167

  Fissa il limite dimensionale di 70.000 caratteri per l'atto processuale considerato.

• art. 4 d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167

  È stato applicato per escludere dal computo le pagine relative all'epigrafe e alle conclusioni nella verifica del superamento dei limiti dimensionali.

• art. 24 del Disciplinare di gara

  La previsione che consente all'amministrazione di non procedere all'aggiudicazione e alla stipula è stata valorizzata per escludere che, in assenza della revoca, l'amministrazione fosse necessariamente tenuta ad aggiudicare la gara alla seconda classificata.

Massime di principio

• La revoca di una procedura di gara può essere disposta ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990 per una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, senza che sia necessario dimostrare l'assoluta inidoneità delle prestazioni inizialmente richieste; è sufficiente che la prosecuzione della procedura risulti divenuta inopportuna o non conveniente.
• Il sindacato giurisdizionale sulla revoca fondata su una nuova valutazione dell'interesse pubblico è limitato alla verifica della ragionevolezza delle ragioni addotte e dell'adeguatezza dell'istruttoria sugli elementi posti a fondamento della nuova valutazione.
• Anche dopo l'aggiudicazione, la stazione appaltante può revocare o non portare a compimento la procedura quando motivatamente ritenga necessario riformulare requisiti e criteri di gara per rendere la procedura più aderente all'interesse pubblico, in particolare quando siano coinvolte esigenze di tutela della salute.
• La circostanza che determinate caratteristiche tecniche siano già valorizzate come criteri premiali non impedisce alla stazione appaltante di riformulare la lex specialis, trasformando una caratteristica da requisito minimo a criterio premiale o modificando il peso dei criteri, purché la scelta sia sorretta da una motivazione non irragionevole.
• Nella ponderazione richiesta in caso di revoca di una gara aggiudicata, la tutela dell'affidamento dell'aggiudicatario deve essere considerata, ma può recedere rispetto all'interesse pubblico alla corretta gestione delle risorse e al miglior perseguimento delle finalità istituzionali; l'affidamento può convertirsi nella pretesa all'indennizzo nei casi previsti dalla legge.
• La violazione ingiustificata dei limiti dimensionali degli atti processuali, valutata in rapporto all'entità del superamento e al contributo unificato, può giustificare l'applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del c.p.a.

Come è indicizzato