Sentenza n. 26/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego con cui la Questura di Udine ha respinto l'istanza di rilascio del titolo di viaggio previsto dall'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007. L'Amministrazione ha ritenuto che la dichiarazione dell'Ambasciata afghana circa l'impossibilità di rilasciare il passaporto, dovuta alla situazione politico-istituzionale dell'Afghanistan, non integrasse una delle ipotesi normative di impossibilità di rivolgersi alle autorità consolari. Sono stati dedotti violazione di legge, eccesso di potere e difetto di motivazione in relazione all'art. 24 d.lgs. n. 251/2007. Il ricorrente ha inoltre chiesto il rilascio del titolo di viaggio e il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente alla domanda di annullamento e ha annullato il diniego. L'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007 non può essere interpretato nel senso che rilevi soltanto l'impossibilità di accedere o rivolgersi all'autorità consolare. La disposizione comprende anche il caso in cui il beneficiario della protezione sussidiaria si sia attivato presso la propria ambasciata, ma non abbia ottenuto il passaporto per cause oggettive, non imputabili alla sua condotta, connesse a impedimenti politico-istituzionali o burocratici del Paese d'origine. Tale interpretazione è imposta dall'art. 16 Cost., dall'art. 25, par. 2, direttiva 2011/95/UE e dalla Convenzione di Ginevra. Nel caso concreto, l'attestazione dell'Ambasciata afghana del 18 giugno 2025 documentava l'impossibilità oggettiva di ottenere il passaporto; la Questura ha quindi illegittimamente svalutato tale attestazione e ristretto indebitamente il presupposto normativo. L'annullamento è disposto salva la successiva riedizione del potere, da esercitare conformemente ai principi affermati. La domanda risarcitoria è stata respinta per carenza delle allegazioni e deduzioni minime necessarie. La domanda di rilascio diretto del titolo non è stata accolta, essendo rimessa all'Amministrazione la nuova determinazione. Il ricorrente è stato ammesso in via definitiva al patrocinio a spese dello Stato e le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 251/2007

  “Quando sussistono fondate ragioni che non consentono al titolare dello status di protezione sussidiaria di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cittadinanza, la questura competente rilascia allo straniero interessato il titolo di viaggio per stranieri.”

  La nozione di impossibilità di chiedere il passaporto comprende anche l'oggettiva impossibilità di ottenerlo dopo essersi rivolti all'autorità consolare, quando il mancato rilascio dipenda da cause oggettive e non imputabili all'interessato, comprese condizioni politico-istituzionali o burocratiche del Paese d'origine.

• art. 16 Cost.

  Il diritto fondamentale alla libertà di circolazione orienta in senso costituzionalmente conforme l'interpretazione dell'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007.

• art. 25, par. 2, direttiva 2011/95/UE

  “Gli Stati membri rilasciano ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria che si trovino nell’impossibilità di ottenere un passaporto nazionale, documenti che consentono loro di viaggiare al di fuori del loro territorio, purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico.”

  La disposizione generalizza il rilascio dei documenti di viaggio ai beneficiari della protezione sussidiaria impossibilitati a ottenere il passaporto nazionale e non richiede la dimostrazione di specifiche ragioni umanitarie.

• art. 28 Convenzione di Ginevra

  “Gli Stati Contraenti possono rilasciare un titolo di viaggio di questa natura a qualsiasi altro rifugiato che si trovi sul loro territorio; essi esamineranno con particolare attenzione i casi di rifugiati che, trovandosi sul loro territorio, non sono in grado di ottenere un documento di viaggio dal paese della loro residenza regolare.”

  La norma valorizza la verifica dell'oggettiva impossibilità di ottenere il documento di viaggio dal Paese d'origine o di residenza.

• art. 60 c.p.a.

  La causa è stata definita in camera di consiglio con sentenza semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 30 c.p.a.

  La pretesa risarcitoria è stata respinta per insufficienza delle allegazioni e deduzioni necessarie al riconoscimento del danno.

• art. 82 d.P.R. n. 115/2002

  Il TAR ha disposto l'ammissione definitiva al patrocinio a spese dello Stato, rinviando a separato decreto la liquidazione delle competenze.

Massime di principio

• Ai fini del rilascio del titolo di viaggio previsto dall'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007, l'impossibilità di chiedere il passaporto nazionale comprende anche l'oggettiva impossibilità di ottenerlo quando il beneficiario della protezione sussidiaria si sia rivolto all'autorità consolare, ma il documento non sia rilasciato per cause oggettive, non imputabili all'interessato, connesse a impedimenti politico-istituzionali o burocratici del Paese d'origine.
• L'Amministrazione non può limitare il presupposto per il rilascio del titolo di viaggio alla sola impossibilità materiale di accedere o rivolgersi all'autorità consolare, dovendo valutare anche il diniego o il riscontro negativo dell'autorità straniera e le ragioni oggettive che impediscono il rilascio del passaporto.
• L'art. 24, comma 2, d.lgs. n. 251/2007 deve essere interpretato conformemente all'art. 16 Cost. e all'art. 25, par. 2, direttiva 2011/95/UE; per il beneficiario della protezione sussidiaria non è richiesta la dimostrazione di specifiche ragioni umanitarie per ottenere un documento che consenta di viaggiare, salvo imperiosi motivi di sicurezza nazionale o ordine pubblico.
• L'attestazione dell'autorità diplomatica del Paese d'origine circa l'impossibilità di rilasciare il passaporto costituisce elemento rilevante per dimostrare l'impossibilità oggettiva di ottenere il documento e non può essere esclusa in via astratta dalla valutazione amministrativa.

Come è indicizzato