Ordinanza n. 525/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli atti di scioglimento e cancellazione, deducendo esclusivamente l’illegittimità costituzionale dell’art. 223-septiesdecies disp. att. c.c., norma applicata dal Ministero in presenza del mancato deposito dei bilanci per oltre cinque anni e dell’assenza di valori patrimoniali immobiliari. La disposizione è stata censurata per violazione degli artt. 3 e 45 Cost., in quanto introdurrebbe un automatismo estintivo irragionevole e sproporzionato, privo di valutazione sull’effettiva operatività della cooperativa, sul perseguimento dello scopo mutualistico, sulla gravità concreta dell’inadempimento e sulle conseguenze sociali e occupazionali. È stata inoltre dedotta la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 3 CEDU, all’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU e, quali parametri orientativi, agli artt. 17 e 49, par. 3, CDFUE. I ricorrenti hanno evidenziato che la cooperativa continuava a svolgere numerosi servizi socio-educativi, impiegava lavoratori, manteneva rapporti contrattuali con amministrazioni pubbliche e aveva successivamente depositato diversi bilanci. Il TAR ha ritenuto ammissibile un ricorso fondato sul solo dubbio di costituzionalità, poiché permane un autonomo petitum di annullamento degli atti amministrativi e la questione è logicamente necessaria per decidere il giudizio.

La decisione

Il TAR ha ritenuto rilevante la questione perché il decreto ministeriale e gli atti conseguenti costituiscono applicazione diretta e vincolata dell’art. 223-septiesdecies disp. att. c.c.; l’Amministrazione non dispone, secondo il dato normativo e la propria stessa ricostruzione, di margini per valutare l’operatività concreta della cooperativa, graduare la misura o preferire strumenti meno afflittivi. Il Collegio ha escluso la possibilità di un’interpretazione costituzionalmente conforme che trasformi lo scioglimento automatico in un potere discrezionale o introduca un commissariamento non previsto dalla disposizione, poiché ciò richiederebbe una manipolazione del testo normativo. Ha ritenuto non manifestamente infondata la questione in riferimento agli artt. 3 e 45 Cost., ravvisando un possibile contrasto tra la massima conseguenza estintiva, con devoluzione patrimoniale, e un mero inadempimento di pubblicità legale che non dimostra necessariamente né l’inattività dell’ente né la perdita della mutualità. Il meccanismo potrebbe inoltre assimilare irragionevolmente cooperative cessate e cooperative operative, non prevedere contraddittorio, regolarizzazione o misure intermedie e risultare più severo rispetto ai procedimenti previsti per le società di capitali e rispetto agli strumenti graduati della vigilanza cooperativa. Il TAR ha ravvisato anche profili di possibile sproporzione cardinale e ordinale e di contrasto con gli standard convenzionali di tutela della proprietà e divieto di sanzioni grossolanamente sproporzionate. Ha quindi sospeso il giudizio, trasmesso gli atti alla Corte costituzionale e riservato ogni ulteriore statuizione, comprese quelle sulle spese, all’esito dell’incidente di costituzionalità.

Norme richiamate

• art. 223-septiesdecies disp. att. c.c.

  “Fermo restando quanto previsto degli articoli 2545-septiesdecies e 2545-octiesdecies del codice, gli enti cooperativi che non hanno depositato i bilanci di esercizio da oltre cinque anni, qualora non risulti l'esistenza di valori patrimoniali immobiliari, sono sciolti senza nomina del liquidatore con provvedimento dell'autorità di vigilanza da iscriversi nel registro delle imprese.”

  La disposizione è stata interpretata come fonte di uno scioglimento d’ufficio automatico e vincolato, seguito dalla cancellazione dal Registro delle imprese, senza margini per una valutazione concreta dell’operatività, della mutualità o della gravità dell’omissione.

• art. 3 Cost.

  Parametro della ragionevolezza, dell’eguaglianza sostanziale e della proporzionalità delle conseguenze sanzionatorie; il TAR dubita che sia compatibile con esso l’equiparazione automatica tra omissione del deposito dei bilanci e inattività o perdita della mutualità.

• art. 45 Cost.

  La tutela e la promozione della cooperazione impongono controlli opportuni, razionali e proporzionati; il TAR dubita che l’estinzione automatica di cooperative potenzialmente operative sia coerente con il favor costituzionale per la funzione sociale della cooperazione.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Parametro interposto per il possibile contrasto della disciplina interna con gli obblighi derivanti dalla CEDU.

• art. 3 CEDU

  Richiamato in relazione allo standard convenzionale che vieta misure afflittive o sanzioni grossolanamente sproporzionate.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  Richiamato quale parametro di tutela delle posizioni patrimoniali e del necessario fair balance tra interesse generale e sacrificio imposto all’ente e ai soci.

• artt. 17 e 49, par. 3, CDFUE

  Considerati dal TAR come criteri orientativi e rafforzativi del giudizio di proporzionalità, ferma la loro operatività diretta solo nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

• art. 23 l. 87/1953

  Consente la rimessione alla Corte costituzionale della questione rilevante e non manifestamente infondata e comporta la sospensione del giudizio amministrativo.

• art. 2545-septiesdecies c.c.

  “L'autorità di vigilanza, con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale e da iscriversi nel registro delle imprese, può sciogliere le società cooperative e gli enti mutualistici che non perseguono lo scopo mutualistico o non sono in condizione di raggiungere gli scopi per cui sono stati costituiti o che per due anni consecutivi non hanno depositato il bilancio di esercizio o non hanno compiuto atti di gestione.”

  Individua un modello di scioglimento collegato a presupposti sostanziali e, secondo la ricostruzione valorizzata dal TAR, potenzialmente graduato e inserito nel sistema della vigilanza mutualistica.

• art. 2545-sexiesdecies c.c.

  Indicato come base della gestione commissariale, anche ad acta, quale misura meno invasiva e idonea a consentire la verifica sostanziale della mutualità e il ripristino della legalità prima dello scioglimento.

• art. 2514, comma 1, lett. d), c.c.

  Richiamato per la devoluzione del patrimonio conseguente allo scioglimento, elemento che accresce l’afflittività e l’irreversibilità della misura.

• artt. 2511, 2513, 2516, 2525, 2545-quater e 2545-quinquies c.c.

  Richiamati per descrivere la struttura mutualistica della cooperativa, la funzione informativa del bilancio, la disciplina delle riserve e la non centralità del patrimonio immobiliare rispetto all’identità cooperativa.

• d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220

  Richiamato quale disciplina della vigilanza cooperativa fondata su controlli sostanziali, revisioni, ispezioni e strumenti graduati.

• d.P.R. 30 aprile 2002, n. 220

  Richiamato per la revisione cooperativa, volta a verificare concretamente la persistenza della natura mutualistica e la correttezza amministrativo-contabile dell’ente.

• art. 40 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  Richiamato come modello, applicabile alle società di capitali, di procedimento graduato con comunicazione, contraddittorio, possibilità di regolarizzazione e verifica dell’operatività prima della cancellazione.

Massime di principio

• È ammissibile un ricorso amministrativo fondato esclusivamente sulla questione di legittimità costituzionale della norma applicata, quando l’atto amministrativo lesivo sia tempestivamente impugnato e resti autonomo il petitum di annullamento; l’unicità del motivo non esclude, ma può rafforzare, la rilevanza della questione incidentale.
• Quando un provvedimento amministrativo è vincolato e fondato direttamente ed esclusivamente su una norma sospettata di illegittimità costituzionale, la questione è rilevante se la sua definizione condiziona necessariamente l’esito della domanda di annullamento e non è possibile decidere il giudizio mediante autonome censure sull’atto.
• Un meccanismo che collega automaticamente lo scioglimento e la cancellazione di una società cooperativa al mancato deposito dei bilanci per oltre cinque anni e all’assenza di immobili può risultare non manifestamente infondato rispetto agli artt. 3 e 45 Cost. se prescinde da qualsiasi verifica dell’effettiva operatività, della mutualità, della gravità concreta dell’omissione e delle conseguenze sociali della misura.
• La qualificazione formale di una misura come organizzativa o ripristinatoria non esclude lo scrutinio di proporzionalità quando essa produce l’estinzione dell’ente, la devoluzione del patrimonio e la cessazione coattiva dell’attività: rilevano gli effetti sostanziali, afflittivi e irreversibili della misura.
• Il mancato deposito del bilancio, quale adempimento di pubblicità dichiarativa, non dimostra necessariamente né l’inesistenza del bilancio né la perdita della mutualità o l’inattività dell’ente; una disciplina che lo elevi a presunzione assoluta di tali condizioni può porre problemi di ragionevolezza e proporzionalità.
• A fronte di un inadempimento formale non univocamente indicativo della perdita della mutualità, l’estinzione automatica può risultare sproporzionata se l’ordinamento dispone di strumenti meno invasivi, quali il commissariamento anche ad acta, termini di regolarizzazione e verifiche sostanziali, idonei a perseguire la legalità senza sacrificare irreversibilmente l’ente.

Come è indicizzato