Corte di giustizia, Sentenza C-183/17

Impugnazioni dell’IMG contro le decisioni della Commissione in materia di gestione indiretta del bilancio UE

La sentenza riguarda due impugnazioni riunite proposte dall’International Management Group (IMG) avverso le sentenze del Tribunale che avevano respinto i suoi ricorsi contro due decisioni della Commissione relative all’esecuzione del bilancio dell’Unione in gestione indiretta. La controversia ruota attorno alla qualifica dell’IMG come "organizzazione internazionale" e alla possibilità per la Commissione di non affidarle più compiti di esecuzione del bilancio.

Contesto normativo

La Corte richiama il regime dei regolamenti finanziari del 2002 e del 2012. In particolare, l’articolo 53 del regolamento n. 1605/2002 prevedeva la gestione del bilancio anche in "gestione congiunta con organizzazioni internazionali", mentre l’articolo 53 quinquies disciplinava la delega di alcune funzioni di esecuzione ad organizzazioni internazionali. L’articolo 43 del regolamento n. 2342/2002 definiva le organizzazioni internazionali come organizzazioni internazionali del settore pubblico istituite mediante accordi intergovernativi e agenzie specializzate istituite da tali organizzazioni.

Con i regolamenti finanziari del 2012, il sistema è stato riformulato: l’articolo 58 del regolamento n. 966/2012 prevede la gestione indiretta, affidando compiti di esecuzione a, tra gli altri, organizzazioni internazionali e rispettive agenzie; l’articolo 84 richiede una decisione di finanziamento che specifichi, in caso di gestione indiretta, l’entità delegata, i criteri di scelta e i compiti affidati; gli articoli 85 e 86 disciplinano rispettivamente impegno di bilancio e impegno giuridico. L’articolo 43 del regolamento delegato n. 1268/2012 riproduce la definizione di organizzazione internazionale. Viene inoltre richiamato l’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 883/2013 sull’OLAF, relativo a eventuali misure cautelari.

Fatti essenziali e atti controversi

L’IMG era stata costituita nel 1994 come organizzazione internazionale, poi stabilita in Belgio tramite accordo sulla sede del 2012. Nel 2013 la Commissione aveva adottato una decisione di esecuzione per un programma di azione annuale a favore del Myanmar/Birmania, prevedendo che l’azione di sviluppo commerciale fosse attuata in gestione congiunta con l’IMG, previa conclusione di un accordo di delega.

Dopo l’avvio di un’indagine OLAF sulla natura dell’IMG, la Commissione aveva adottato misure cautelari che sospendevano, in sostanza, la conclusione o l’estensione di accordi di delega con l’IMG. Successivamente, con la decisione del 16 dicembre 2014, la Commissione aveva sostituito l’IMG con la GIZ quale entità incaricata di attuare l’azione. Con la lettera dell’8 maggio 2015, la Commissione aveva poi informato l’IMG che, fino a certezza assoluta della sua natura di organizzazione internazionale, non sarebbero stati più conclusi nuovi accordi di delega con essa.

Questioni di ricevibilità e impugnazioni incidentali della Commissione

La Commissione sosteneva che le decisioni controverse non fossero impugnabili perché prive di effetti giuridici vincolanti e, quanto alla decisione del 16 dicembre 2014, meramente confermative della precedente lettera del 25 aprile 2014. La Corte respinge tali censure.

Richiamando la giurisprudenza costante sugli atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la Corte afferma che un atto è impugnabile se mira a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del destinatario. Nel caso della decisione del 16 dicembre 2014, l’atto ha sostituito l’IMG con la GIZ nell’ambito del programma e ha fatto perdere all’IMG la qualità di entità selezionata per l’accordo di delega, oltre alla concreta possibilità di stipularlo. Anche la decisione dell’8 maggio 2015 produceva effetti giuridici vincolanti, poiché esprimeva una decisione attuale di non concludere più nuovi accordi di delega con l’IMG.

La Corte esclude inoltre che la decisione del 16 dicembre 2014 fosse un mero atto confermativo: essa conteneva elementi di fatto e di diritto nuovi rispetto alle misure cautelari del febbraio 2014, che avevano solo sospeso temporaneamente la conclusione di accordi. Le impugnazioni incidentali della Commissione sono dunque respinte.

Esame del secondo motivo delle impugnazioni principali: natura di organizzazione internazionale

Nel merito delle impugnazioni dell’IMG, la Corte concentra l’attenzione sul secondo motivo, comune alle due cause. L’IMG contestava che la Commissione avesse fondato le decisioni controverse su dubbi circa la sua natura di organizzazione internazionale. Sosteneva che gli elementi evocati riguardavano soltanto una parte dei suoi sedici membri e non la sua natura giuridica; inoltre, censurava il Tribunale per non aver valorizzato i documenti prodotti, tra cui statuti, verbale di costituzione e accordo sulla sede.

La Corte dichiara ricevibili tali censure, poiché attengono all’interpretazione e applicazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale. Nel merito, osserva che quando la Commissione intende affidare compiti di esecuzione del bilancio a un’entità in quanto organizzazione internazionale, ha l’obbligo di accertarsi che tale qualità sussista. Se poi decide di revocare o modificare l’affidamento sulla base di elementi che mettono in discussione quella qualità, deve motivare la propria scelta in fatto e in diritto.

Errore di diritto del Tribunale nella valutazione dei dubbi della Commissione

La Corte ritiene che il Tribunale abbia errato perché non ha verificato la legittimità delle decisioni controverse alla luce della definizione normativa di "organizzazione internazionale", limitandosi a ritenere non superati i dubbi della Commissione. Gli elementi addotti dalla Commissione non potevano però, secondo la Corte, fondare giuridicamente la decisione.

In particolare:

• il dubbio sul fatto che cinque Stati su sedici fossero effettivamente membri dell’IMG non era sufficiente a farle perdere la qualità di organizzazione internazionale, soprattutto trattandosi di una parte minoritaria dell’entità;
• eventuali irregolarità di rappresentanza di alcuni Stati al momento della firma dell’atto costitutivo potevano incidere sulla validità della firma di tali Stati, ma non sull’esistenza dell’organizzazione nel suo complesso;
• la dichiarazione del Segretario generale dell’ONU secondo cui l’IMG non era un’agenzia specializzata dell’ONU era giuridicamente irrilevante, perché la normativa applicabile non richiede affatto che l’entità sia un’agenzia ONU.

Ne deriva che i dubbi della Commissione non erano idonei a escludere l’IMG dalla nozione di organizzazione internazionale ai sensi dei regolamenti finanziari.

Esito delle impugnazioni e domanda di risarcimento

Accolto il secondo motivo delle impugnazioni principali, la Corte annulla le sentenze del Tribunale nella parte in cui avevano respinto i ricorsi dell’IMG. Poiché lo stato degli atti lo consente, la Corte decide definitivamente sui ricorsi di annullamento e annulla integralmente la decisione del 16 dicembre 2014 e la decisione contenuta nella lettera dell’8 maggio 2015.

Quanto alla domanda di risarcimento proposta nell’ambito della causa T‑381/15, la Corte osserva che il Tribunale l’aveva respinta esclusivamente sulla base della ritenuta correttezza della valutazione della Commissione. Poiché tale premessa è stata smentita, occorre tuttavia verificare gli altri elementi relativi all’esistenza e alla portata del danno asserito, che non sono stati discussi in modo sufficiente dinanzi alla Corte. La causa è quindi rinviata al Tribunale limitatamente alla domanda di risarcimento.

Principi affermati

La pronuncia afferma, in sintesi, che:

• una decisione della Commissione nell’ambito del bilancio UE è impugnabile quando produce effetti giuridici vincolanti verso il soggetto interessato, anche se inserita in un procedimento di finanziamento;
• la Commissione, prima di escludere un’entità dalla gestione indiretta del bilancio, deve verificare seriamente e motivare la mancanza della qualifica di organizzazione internazionale;
• dubbi limitati ad alcuni membri o a profili di rappresentanza di alcuni Stati non bastano, di per sé, a negare tale qualifica;
• la mancanza di qualifica di agenzia ONU non è requisito previsto dai regolamenti finanziari per essere considerati organizzazione internazionale.