Sentenza n. 1080/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la sospensione comunale dell’autorizzazione n. 1/2025 per l’esercizio provvisorio dell’impianto e la conseguente sospensione, da parte dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, della licenza di esercizio. Il Comune aveva contestato: la mancata titolarità o disponibilità della particella catastale n. 2190, sulla quale insistevano impianti interrati funzionali all’attività; l’asserito utilizzo sine titulo della stessa; un presunto sconfinamento del muro di recinzione su particelle di terzi; la mancata trasmissione di documentazione relativa al collaudo statico. Il ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 3 e 97 Cost., della l. 241/1990, dell’art. 21-quater della stessa legge e della normativa regionale campana, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, abnormità, sviamento e irragionevolezza, violazione del giusto procedimento, del principio di conservazione degli atti e del legittimo affidamento. Ha sostenuto che l’impianto fosse stato acquistato come complesso unitario, comprensivo dell’asservimento della particella n. 2190, derivante da un atto di disponibilità risalente al 1998 e dai successivi titoli edilizi. Con motivi aggiunti ha impugnato la relazione comunale di riesame e l’ordinanza contingibile e urgente n. 59/2025, deducendo ulteriormente difetto di istruttoria e motivazione, carenza dei presupposti, contraddittorietà, sviamento, illogicità, violazione del giusto procedimento, del legittimo affidamento, dell’art. 21-septies l. 241/1990, del d.P.R. 380/2001 e del principio del contrarius actus. Ha inoltre valorizzato il successivo rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo. Da un lato, l’autorizzazione temporanea oggetto della sospensione era nel frattempo scaduta; dall’altro, il riesame svolto dal Comune in esecuzione della tutela cautelare con tecnica di remand aveva superato e sostituito il provvedimento originario, facendo venir meno l’interesse alla sua impugnazione. Il Collegio ha escluso che residuasse un interesse risarcitorio, rilevando l’immediata operatività della tutela cautelare. Ha inoltre dichiarato insussistente la legittimazione degli intervenienti ad opponendum, poiché dagli atti non risultava che le loro particelle fossero interessate dall’intervento o che vi fosse stato uno sconfinamento. Ha invece accolto i motivi aggiunti e annullato la relazione comunale di riesame, l’ordinanza contingibile e urgente e gli ulteriori atti impugnati. Il giudizio non riguardava la proprietà della particella n. 2190, questione estranea alla giurisdizione amministrativa, ma la legittimità delle valutazioni amministrative sulla sua disponibilità funzionale all’impianto. Il Collegio ha ritenuto che l’atto con cui la precedente proprietaria aveva messo la particella a disposizione per la realizzazione dell’impianto avesse determinato, una volta rilasciati i titoli edilizi, un vincolo di complementarietà e pertinenza funzionale protrattosi per anni. Tale situazione non poteva essere disconosciuta ex abrupto dall’amministrazione, a prescindere dalla qualificazione privatistica del rapporto e dalla titolarità del diritto reale. Il Comune conosceva la situazione e non aveva esercitato in precedenza poteri di vigilanza o controllo; l’acquirente aveva quindi maturato un legittimo affidamento sulla possibilità di utilizzare il complesso, comprensivo dell’asservimento funzionale del fondo. La relazione comunale non aveva adeguatamente definito la questione della disponibilità della particella e l’ordinanza sindacale risultava illegittima per carenza dei presupposti e dell’istruttoria. Inoltre, l’autorizzazione sismica successivamente rilasciata aveva comunque fatto venir meno l’efficacia dell’ordinanza, adottata nelle more di tale rilascio. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• artt. 3 e 97 Cost.

  Richiamati a fondamento delle censure di difetto di motivazione, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

• l. 241/1990

  Applicata con riferimento ai principi generali dell’azione amministrativa, al procedimento, alla motivazione, alla sospensione dell’efficacia e al legittimo affidamento.

• art. 21-quater l. 241/1990

  Invocato dal ricorrente in relazione alla sospensione dell’efficacia del provvedimento amministrativo; il provvedimento originario è stato comunque dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

• art. 21 l. 241/1990

  Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell’attività.

  Il TAR ha ritenuto che la dichiarazione resa dal ricorrente nella CILA circa la proprietà della particella potesse essere intesa, in senso atecnico, come dichiarazione della disponibilità funzionale del bene e fosse stata resa in buona fede, alla luce dell’asservimento funzionale risultante dagli atti.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Richiamato tra le censure dei motivi aggiunti in relazione alla pretesa nullità degli atti comunali; la decisione ha accolto le doglianze per l’illegittimità sostanziale dell’istruttoria e dei presupposti, senza fondare espressamente l’annullamento sulla nullità.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Richiamato nell’ordinanza cautelare per la fissazione dell’udienza pubblica di merito dopo la sospensione degli atti impugnati.

• art. 1350 c.c.

  Esaminato nell’ambito della discussione sulla necessità della forma scritta per la costituzione o il trasferimento di diritti reali; il TAR ha ritenuto non decisiva tale qualificazione privatistica, valorizzando il vincolo funzionale e pertinenziale derivante dall’utilizzo dell’area per l’impianto.

• art. 17 l. 765/1967

  Richiamato, tramite il precedente giurisprudenziale citato, quale fondamento dei limiti di densità edilizia collegati all’asservimento urbanistico.

• art. 41-quinquies l. 1150/1942

  Richiamato quale disposizione introdotta dall’art. 17 l. 765/1967 in materia di limiti di densità edilizia.

• d.m. 1444/1968

  Richiamato per la ricostruzione dell’asservimento urbanistico in senso tecnico e della destinazione funzionale delle aree non edificate.

• d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione ai titoli edilizi, ai lavori sull’impianto e alle censure contro l’ordinanza comunale.

Massime di principio

• Quando un’area privata sia stata utilizzata per anni, sulla base di titoli edilizi conosciuti dall’amministrazione, come componente funzionale e pertinenziale di un impianto, l’amministrazione non può disconoscerne ex abrupto la disponibilità senza un’istruttoria completa e una motivazione adeguata, anche se la controversia sulla titolarità del diritto reale appartiene alla giurisdizione ordinaria.
• L’asservimento funzionale o pertinenziale di un’area a un impianto può rilevare, ai fini del controllo amministrativo, anche quando non sia dimostrata la costituzione di un diritto reale o di una servitù personale: ciò che conta è la relazione oggettiva di complementarietà risultante dai titoli edilizi e dall’utilizzazione protratta nel tempo.
• L’acquirente di un complesso immobiliare destinato ad attività commerciale può invocare la tutela del legittimo affidamento quando gli atti pianificatori, edilizi e giudiziari conosciuti rendano ragionevole la convinzione che l’area funzionale all’impianto sia compresa nella disponibilità del compendio, soprattutto se l’amministrazione e i proprietari confinanti non hanno contestato per lungo tempo tale assetto.
• Il remand cautelare restituisce all’amministrazione l’intero potere decisionale iniziale; il nuovo provvedimento adottato all’esito del riesame sostituisce quello originariamente impugnato e determina, di regola, la sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione del ricorso contro il primo atto.
• La sopravvenuta autorizzazione necessaria per l’attività o per i lavori può privare di efficacia un’ordinanza adottata espressamente nelle more del suo rilascio, ferma restando la necessità di verificare la legittimità dell’atto ai fini della decisione sulle impugnazioni ancora procedibili.

Come è indicizzato