Sentenza n. 1925/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato l’esclusione dalla gara per il lotto 3, del valore stimato complessivo di euro 1.826.160,60, disposta il 17 luglio 2026 ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. d), del d.lgs. 36/2023. Nel PEF aveva indicato il costo della manodopera, pari a euro 708.007,93 per l’intera concessione, e gli oneri DUVRI annuali, omettendo nel prospetto le altre componenti di costo e la loro distribuzione annuale. Con un unico motivo, deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 90, comma 1, lett. d), 182, comma 5, e 101 del d.lgs. 36/2023 e degli artt. 14, 17 e 22 del disciplinare, oltre a eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, sviamento, violazione dell’autovincolo e difetto di istruttoria e motivazione, ha sostenuto che l’omissione fosse un errore materiale e non una carenza essenziale: le singole voci sarebbero state illustrate nella relazione economica e i costi complessivi annuali sarebbero stati ricavabili sottraendo l’utile alle entrate. Ha inoltre contestato che il disciplinare imponesse, a pena di esclusione, la compilazione di ogni voce del modello, poiché le indicava «a titolo esemplificativo»; ha invocato la tassatività delle cause di esclusione e sostenuto che chiarimenti avrebbero consentito di utilizzare dati già presenti nell’offerta senza modificarla. La stazione appaltante ha replicato che il PEF doveva indicare distintamente le componenti di costo per ciascun anno e che la relazione economica riportava soltanto importi aggregati sull’intera durata, non sostitutivi del PEF.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, decidendo con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.; ha compensato le spese per le peculiarità del caso e la parziale novità delle questioni. Ha ritenuto che il disciplinare imponesse l’utilizzo del modello del PEF con rappresentazione distinta delle componenti di costo per ciascun anno della concessione. La locuzione «a titolo esemplificativo» consentiva di adeguare le voci alla concreta struttura dei costi, ma non di omettere quelle effettivamente sostenute o di rinunciare alla loro rappresentazione annualizzata. La relazione economica, contenendo importi aggregati sull’intera durata, non colmava la lacuna; la sottrazione dell’utile dalle entrate permetteva di ricavare soltanto il costo complessivo, non le singole componenti annuali. Poiché il PEF è elemento significativo dell’offerta e serve a verificare equilibrio, adeguatezza e sostenibilità della concessione, l’omissione riguardava elementi essenziali. Chiarimenti o soccorso avrebbero richiesto di introdurre ex post la distribuzione annuale dei costi, integrando l’offerta e violando l’immodificabilità e la par condicio. La valutazione di sostenibilità del PEF rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante e, nel caso concreto, non è risultata manifestamente erronea o irragionevole. È stata respinta anche la censura sulla tassatività delle esclusioni: l’art. 182, comma 5, consente di richiedere il PEF e la definizione del suo contenuto attiene alla determinazione dell’offerta economica e dell’oggetto della gara.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  In via preliminare, il Collegio ritiene che vi siano i presupposti per la decisione della causa ai sensi dell’art. 60 c.p.a., stante la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria.

  La causa può essere definita con sentenza in forma semplificata quando il contraddittorio e l’istruttoria sono completi; il TAR ha proceduto in tal senso.

• art. 90, comma 1, lett. d), d.lgs. 36/2023

  L’art. 17 del disciplinare richiedeva, a pena di esclusione, la presentazione del PEF secondo il modello predisposto dalla stazione appaltante e che l’indicazione delle voci «a titolo esemplificativo» non ne rendeva facoltativa la compilazione.

  La disposizione è stata applicata nel quadro della prescrizione espulsiva della lex specialis: l’omissione di componenti necessarie del PEF, richiesto secondo il modello di gara, giustifica l’esclusione.

• art. 182, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Quanto alla contestata violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, si rimarca che l’art. 182, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 prevede espressamente che le stazioni appaltanti possano richiedere agli operatori economici di presentare il PEF e l’individuazione del contenuto di tale documento attiene alla determinazione del contenuto dell’offerta economica (art. 17 del bando - disciplinare) ed è espressione del potere della stazione appaltante di determinare l’oggetto della gara, così escludendo gli operatori economici che non ne rispettano le prescrizioni (Cons. Stato, Sez. V, 4-2-2026, n. 917).

  La stazione appaltante può richiedere il PEF e definirne il contenuto nella lex specialis; le prescrizioni sul contenuto dell’offerta economica possono fondare l’esclusione dell’operatore che non le rispetta.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Né, per le medesime ragioni, poteva farsi ricorso a una richiesta di chiarimenti, poiché la stessa non sarebbe stata diretta a esplicitare elementi già univocamente desumibili dall’offerta, ma avrebbe richiesto alla concorrente di indicare ex post la distribuzione annuale delle singole voci di costo, introducendo dati economici non presenti nella documentazione presentata e determinando così un’inammissibile integrazione dell’offerta economica.

  Non è ammissibile utilizzare chiarimenti o soccorso per introdurre dati economici assenti dall’offerta e completare ex post la distribuzione annuale delle voci di costo.

• art. 107, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La Città Metropolitana di Venezia (in seguito, la Città Metropolitana), quale Stazione Unica appaltante, ha indetto, per conto di diversi Comuni, una procedura aperta per la concessione del servizio pubblico di ristorazione scolastica e altri utenti, con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e inversione procedimentale ai sensi dell’art. 107, comma 3, D.Lgs. n. 36/2023.

  La norma è richiamata per descrivere l’inversione procedimentale applicata alla procedura; non è oggetto di una distinta interpretazione decisoria.

Massime di principio

• Quando la lex specialis richiede un PEF predisposto sul modello della stazione appaltante e con le componenti di costo ripartite per ciascuna annualità, l’indicazione delle voci «a titolo esemplificativo» non rende facoltativa la rappresentazione dei costi effettivamente sostenuti né la loro distribuzione annuale.
• Il PEF, in una concessione, è parte significativa dell’offerta economica perché consente di valutare equilibrio economico-finanziario, allocazione dei rischi e concreta sostenibilità della gestione; l’omissione di dati necessari a tale verifica può integrare una carenza essenziale dell’offerta.
• Una relazione economica che riporti componenti di costo aggregate sull’intera durata della concessione non colma l’omessa esposizione delle singole componenti per ciascun anno quando il modello di gara richiede la ripartizione annualizzata.
• La possibilità di ricavare per differenza il costo complessivo annuale tra entrate e utile non sostituisce l’indicazione analitica delle singole voci annuali richieste dalla lex specialis.
• Chiarimenti o soccorso istruttorio non possono essere utilizzati per introdurre ex post dati economici mancanti o determinare la distribuzione annuale delle componenti di costo, quando ciò comporti un’integrazione dell’offerta e alteri la par condicio.
• La valutazione della sostenibilità del PEF appartiene alla sfera tecnico-discrezionale della stazione appaltante ed è sindacabile in giudizio nei limiti della manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza.

Come è indicizzato