Sentenza n. 9751/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso pubblico, la determinazione dirigenziale di indizione e le deliberazioni della Giunta capitolina relative alla valorizzazione del litorale, deducendo: violazione dell’art. 4, comma 4-bis, della legge n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024, per l’indizione di una gara-ponte con concessioni di durata inferiore a cinque anni; omessa determinazione dell’indennizzo spettante al gestore uscente e dei relativi criteri; illegittimità della royalty parametrata al fatturato, ritenuta priva di base normativa, indeterminata e lesiva della competenza degli enti; impossibilità di formulare un’offerta congrua e remunerativa in ragione della durata annuale, della proroga opzionale, dell’indeterminatezza del canone e dell’indennizzo e della royalty; illegittimità dei vincoli di partecipazione e aggiudicazione, ritenuti privi di adeguata base normativa e lesivi della concorrenza; violazione degli indirizzi della Giunta quanto alle condizioni del personale e al livello di progettazione; illogicità del punteggio attribuito alle imprese giovanili nell’ambito dell’esperienza pregressa; mancata previsione dell’indennizzo in caso di revoca della concessione conseguente all’approvazione del PUA. Roma Capitale ha eccepito, tra l’altro, il difetto di interesse per la mancata partecipazione alla procedura e la mancata impugnazione degli esiti, sostenendo inoltre la legittimità della gara-ponte, della royalty e dei criteri di gara.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse con riferimento alla durata delle concessioni e alla royalty. Ha ritenuto che tali elementi incidessero sugli essentialia negotii della concessione e determinassero una lesione attuale già con la pubblicazione del bando, consentendo l’impugnazione immediata anche senza partecipazione alla gara. L’eventuale aggiudicazione non avrebbe infatti eliminato l’interesse a ottenere un bene della vita diverso per durata e corrispettivo, mentre una correzione successiva avrebbe alterato l’oggetto del confronto competitivo. Nel merito, il Collegio ha affermato che la disciplina statale dell’art. 4 della legge n. 118/2022 è immediatamente applicabile e costituisce modulo speciale e cogente per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime, ma ha ritenuto non irragionevole, nel peculiare contesto del litorale romano privo di concessioni in essere, l’indizione di una gara-ponte temporanea destinata ad assicurare la continuità dei servizi e la programmazione delle future procedure ordinarie. La mancata adozione dei decreti attuativi e del PUA non impediva l’applicazione della disciplina statale né giustificava il differimento sine die delle gare. È stata ritenuta legittima anche la royalty sul fatturato, aggiuntiva al canone, quale strumento flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale e di incremento della redditività per l’erario; essa è determinabile per relationem in base ai ricavi futuri e non rende indeterminata l’offerta. Le censure sull’indennizzo sono state dichiarate inammissibili e comunque ritenute infondate, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti ma occupanti sine titulo e la mancata adozione del decreto ministeriale non impediva l’avvio della procedura. Sono state inoltre ritenute infondate le doglianze sull’indeterminatezza delle aree, poiché le schede tecniche e la facoltà di sopralluogo fornivano informazioni sufficienti; sui criteri tecnici dell’offerta, adeguatamente specificati dal bando; sul punteggio premiale per le imprese giovanili, coerente con l’obiettivo di apertura del mercato; sui vincoli di partecipazione e aggiudicazione, ritenuti pro-concorrenziali; sulla mancata riproduzione nel bando di obblighi già imposti dalla legge in materia di lavoro e sicurezza; sul recepimento degli indirizzi della Giunta, attuati attraverso i criteri della proposta gestionale; e sulla mancata disciplina dell’indennizzo in caso di revoca, poiché si applica il regime legale proprio dell’eventuale potere esercitato, richiamato dall’art. 42 del Codice della navigazione. Il ricorso è stato quindi in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  I principi di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione e di parità di trattamento.

  La disposizione, come modificata, disciplina direttamente e in modo speciale le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, con applicazione immediata alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito l’art. 4 della legge n. 118/2022, introducendo la disciplina direttamente applicabile dei contenuti del bando, dei criteri di aggiudicazione e dell’indennizzo al concessionario uscente.

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La disciplina dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto attinente alla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Prevede l’indennizzo al concessionario uscente, posto a carico del subentrante, per gli investimenti non ammortizzati secondo criteri stabiliti da decreto ministeriale; la mancata adozione del decreto non impedisce l’avvio della procedura.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento [...] avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione.

  Conferma l’immediata applicabilità della disciplina alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  La proroga delle concessioni in essere è funzionale a consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento; nel contesto romano privo di concessioni in essere, la medesima finalità può giustificare una gara-ponte temporanea.

• art. 37 cod. nav.

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale giustifica la valorizzazione economica e la selezione dell’offerta più favorevole alla redditività del bene.

• art. 42 cod. nav.

  Disciplina il regime della revoca della concessione e dell’eventuale indennizzo, senza necessità di una specifica riproduzione integrale nel bando.

• art. 49 cod. nav.

  Le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso.

  È stato richiamato da Roma Capitale per sostenere il regime delle opere alla cessazione della concessione, ma non costituisce la ratio principale della decisione.

• art. 58 d.lgs. n. 36/2023

  La ricorrente ne ha invocato l’applicazione ai vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha comunque ritenuto legittimi tali vincoli in funzione pro-concorrenziale.

• art. 37 r.d. n. 827/1924

  Richiamato insieme ai principi dell’evidenza pubblica per fondare la necessaria valorizzazione reddituale dei beni demaniali.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento è richiamato quale fondamento della valorizzazione efficiente delle risorse pubbliche e della potenziale massimizzazione dei canoni.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti sentenze della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

Massime di principio

• Le clausole della lex specialis che incidono sugli elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, possono essere impugnate immediatamente quando determinano una lesione concreta e attuale dell’interesse a conseguire un bene della vita avente contenuto diverso, anche se non precludono formalmente la partecipazione alla procedura e anche senza presentazione dell’offerta.
• La disciplina statale sull’affidamento delle concessioni demaniali marittime, introdotta dall’art. 4 della legge n. 118/2022 come modificato nel 2024, è immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo la sua entrata in vigore e costituisce il modulo speciale di riferimento per l’azione amministrativa statale, regionale e comunale.
• Quando non vi siano concessioni in essere da prorogare e occorra assicurare nel frattempo la continuità dei servizi turistico-ricreativi e l’ordinata programmazione delle procedure conformi alla disciplina statale, l’amministrazione può indire una gara-ponte temporanea, purché la scelta non risulti irragionevole e si collochi nella transizione verso il nuovo modulo di affidamento.
• La mancata adozione di atti attuativi, salvo che la legge ne faccia una condizione necessaria, non impedisce l’avvio delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali; analogamente, la mancata adozione del piano comunale non può consentire all’amministrazione di differire sine die l’applicazione della disciplina statale.
• Una royalty parametrata al fatturato futuro del concessionario può costituire, in aggiunta al canone legale, uno strumento legittimo di valorizzazione economica del bene demaniale, purché sia determinabile secondo parametri conoscibili e non risulti manifestamente irragionevole; il collegamento a ricavi futuri non rende di per sé indeterminata l’offerta economica.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti possono essere legittimamente previsti per impedire la concentrazione delle concessioni in capo a pochi operatori e favorire l’accesso di piccole e medie imprese, quando siano funzionali all’apertura concorrenziale del mercato.

Come è indicizzato