Cassazione Civile, Sentenza n. 30771/2021 del 29/10/2021

Esito

La controversia

Opposizione ex art. 22 L. n. 689/1981 avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 12/CFR (7/3/2011) con la quale la Regione Marche le aveva ingiunto il pagamento di euro 22.505 a titolo di sanzione amministrativa per aver indebitamente percepito contributi FEAOG e FEASR per le annualità 2005 e 2006 mediante esposizione di dati e notizie false (in particolare la residenza e il domicilio in comune montano svantaggiato). La ricorrente contestava la legittimazione della Regione ad emanare l'ordinanza (sostenendo che la competenza spettasse allo Stato/AGEA o al Ministero), nonché la ricostruzione fattuale sulla mancata residenza effettiva, l'insussistenza del domicilio e la fondatezza degli accertamenti (assenza di utenze, testimonianze, mancanza di strutture e iscrizione al registro aziende zootecniche).

La decisione

Il Tribunale aveva annullato l'ingiunzione, ma la Corte d'Appello ha riformato la decisione accogliendo l'appello della Regione e respingendo l'opposizione. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della Certelli: ha confermato che la Regione Marche era legittimata a irrogare la sanzione poiché AGEA aveva delegato alla Regione funzioni di autorizzazione al pagamento e di controllo amministrativo e materiale; ha ritenuto poi corretta la valutazione di merito sulla mancata residenza effettiva, fondandosi sui verbali di accertamento del Corpo Forestale (utenze, dichiarazioni dei vicini, assenza di mezzi e strutture aziendali, trascrizioni sulla transumanza) e sui criteri di valutazione probatoria applicabili in opposizione a sanzioni amministrative. Il ricorso è stato rigettato e la ricorrente condannata alle spese.

Norme richiamate

• Legge n. 689/1981

  Disciplina il procedimento sanzionatorio amministrativo e i verbali di accertamento (art. 17 e segg.). I verbali redatti da pubblici ufficiali hanno valore probatorio significativo e possono costituire elemento decisivo nel giudizio di opposizione salvo prova contraria.

• Legge n. 898/1986 (art. 2, 3, 4)

  Prevede le fattispecie di indebita percezione di premi mediante esposizione di dati falsi e disciplina l'ordinanza-ingiunzione; l'art. 4 stabilisce che l'ordinanza è emessa dal Ministro o, per materie di competenza regionale o funzioni delegate, dal Presidente della Giunta regionale o suo delegato.

• D.lgs. n. 165/1999 (art. 3 e 5)

  Individua AGEA come organismo pagatore dello Stato per determinati aiuti comunitari e consente all'AGEA di avvalersi degli uffici regionali, previa intesa, per lo svolgimento delle funzioni di gestione e controllo; ciò consente deleghe/devoluzioni operative alle Regioni.

• D.lgs. n. 305/2002

  Regola, tra l'altro, l'assetto delle competenze in materia di controlli e sanzioni in materia di aiuti agricoli, prevedendo che fino all'istituzione degli organismi regionali pagatori alcune funzioni restino in capo allo Stato, salvo compiti delegati alle Regioni.

• Regolamento CE n. 1257/1999

  Riguarda misure di sviluppo rurale; la Corte ha ritenuto che le funzioni relative ai premi e ai controlli connesse a tali misure possano essere delegate da AGEA alle Regioni, comportando attribuzione di poteri anche sanzionatori nelle materie delegate.

• Legge regionale Marche n. 21/2005 (delibera n. 1341/2005 e delibera di giunta n. 1241/2005)

  La Regione Marche ha disciplinato e assunto funzioni applicative in materia di sanzioni per violazioni di norme comunitarie su interventi cofinanziati, attribuendo posizioni di funzione e controllo e prevedendo modalità per l'irrogazione delle sanzioni nell'ambito delle competenze delegate.

• Manuale delle procedure dei controlli AGEA e convenzione quadro (2001; 29/9/2004)

  Documenti amministrativi da cui risulta che AGEA ha affidato alla Regione Marche attività di autorizzazione al pagamento e controlli amministrativi e in loco; ciò è stato ritenuto prova della delega di funzioni operative e del conseguente potere regionale di irrogare sanzioni per le violazioni riferite.

• Codice civile (art. 2700 c.c.)

  Stabilisce la fede privilegiata dei verbali redatti da pubblici ufficiali per i fatti da loro attestati e le dichiarazioni rese, principio richiamato dalla Corte nella valutazione probatoria dei verbali del Corpo Forestale.

• D.P.R. n. 616/1977 (artt. 6 e 9)

  Richiamato quale riferimento storico per la delega di funzioni alle Regioni; la giurisprudenza e la Procura Generale hanno indicato anche tale fonte come contesto per l'attribuzione di competenze regionali.

Massime di principio

• Verificare sempre se AGEA o altro organismo pagatore ha effettivamente delegato funzioni amministrative (autorizzazione pagamenti, controlli amministrativi e in loco) alla Regione: in tal caso la Regione può essere legittimata ad emettere ordinanze-ingiunzioni ex L. 898/1986 per indebite percezioni.
• Nelle prestazioni legate a benefici territoriali (zone svantaggiate) la valutazione della residenza rilevante è quella effettiva e non limitata al solo dato anagrafico: elementi fattuali (presenza abituale, utenze, mezzi/strutture aziendali, testimonianze, iscrizioni nei registri) sono determinanti.
• I verbali di accertamento redatti da pubblici ufficiali godono di fede privilegiata ai sensi dell'art. 2700 c.c. e fanno prova fino a querela di falso, costituendo prova rilevante e spesso decisiva in opposizioni a sanzioni amministrative, salvo prova contraria efficace.
• Non è ammissibile introdurre in cassazione questioni nuove non dedotte in primo o secondo grado; chi contesta la prova deve aver proposto in tempo utile le modalità probatorie (es. testi) nel merito del giudizio.
• La valutazione degli elementi di fatto rimane prevalentemente riservata al giudice di merito; la Corte di legittimità sindaca la correttezza del procedimento logico-giuridico ma non rifa i giudizi discrezionali di merito quando motivati e coerenti.
• Se si vuol contestare la legittimazione di un ente a comminare sanzioni amministrative, occorre fornire e documentare elementi concreti sulla mancanza di qualsiasi delega o atto attribuente funzioni; la mera affermazione astratta è insufficiente.