Cassazione Civile, Sentenza n. 30770/2021 del 29/10/2021

Esito

La controversia

Opposizione ex art. 22 L. n. 689/1981 avverso ordinanza-ingiunzione n.11/CFR emessa dalla Regione Marche (7/3/2011) che contestava a Losani l\'indebita percezione di contributi FEAOG/FEASR per gli anni 2005 e 2006 mediante esposizione di dati e notizie false (in particolare la residenza dichiarata in comune svantaggiato - Arquata del Tronto). La ricorrente deduceva: 1) difetto di legittimazione della Regione ad irrogare la sanzione, spettante al Ministero/AGEA salvo delega; 2) inesistenza della residenza effettiva (residenza stagionale) e inidoneità delle strutture aziendali; 3) insufficienza probatoria del verbale del Corpo Forestale e della documentazione acquisita.

La decisione

Il Tribunale aveva inizialmente accolto l\'opposizione e annullato l\'ordinanza. La Corte d\'Appello, in riforma, ha ritenuto legittimata la Regione Marche ad emettere l\'ordinanza-ingiunzione in forza di attribuzioni/deleghe svolte dall\'AGEA e di atti regionali (L.R. n.21/2005, delibere e convenzioni) confermando l\'accertamento del Corpo Forestale che aveva rilevato l\'assenza di residenza effettiva, la mancanza di strutture/ allevamento e l\'assenza di iscrizione nel registro aziende zootecniche; la Corte d\'Appello ha quindi respinto l\'opposizione e condannato la Losani alle spese. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso per cassazione, ritenendo infondati entrambi i motivi (inesistenza di competenza regionale non provata e valutazione probatoria regolare), confermando la sentenza della Corte d\'Appello e la legittimità dell\'irrogazione della sanzione, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.

Norme richiamate

• Legge n. 689 del 1981

  Disciplina il procedimento sanzionatorio amministrativo; i verbali redatti dagli agenti accertatori (ex art. 14/17 L. 689/1981) hanno efficacia probatoria privilegiata fino a querela di falso e sono valutabili dal giudice di merito

• Legge n. 898 del 1986

  l\'ordinanza-ingiunzione è emessa dal Ministro competente o che esercita la vigilanza sull'amministrazione competente ovvero da un funzionario da lui delegato; nelle materie di competenza delle regioni e per le funzioni amministrative ad esse delegate l\'ordinanza-ingiunzione è emessa dal presidente della giunta regionale o da un funzionario da lui delegato

  L\'irrogazione delle sanzioni previste dagli artt. 2 e 3 ricade in linea generale sul Ministro, ma si estende al Presidente della Regione (o suo delegato) quando le funzioni amministrative in materia siano state delegate alla Regione

• D.Lgs. n. 165 del 1999

  AGEA è organismo pagatore dello Stato (art.3) e può avvalersi, previa intesa, degli uffici regionali (art.5); tale quadro consente alle Regioni di eseguire attività di autorizzazione al pagamento e controlli su delega/avvalimento

• D.Lgs. n. 305 del 2002

  Prevede regole transitorie e attribuzioni operative per l\'erogazione e la gestione delle sanzioni/amministrazioni nei periodi di costituzione degli organismi pagatori regionali; non esclude la possibilità di attribuire funzioni sanzionatorie alle regioni ove sia dato attuazione

• Regolamento CE n. 1257/1999

  Regola misure di sviluppo rurale; la Corte ha ritenuto che le misure oggetto della controversia rientrassero nell'ambito di interventi per i quali AGEA/Regione avevano attribuzioni di controllo e pagamento

• Regolamento CE n. 317/96

  Prevede l'obbligo di iscrizione nel registro delle aziende zootecniche; la mancata iscrizione è elemento rilevante per accertare l\'inesistenza dell\'azienda in loco

• L.R. Regione Marche n. 21 del 2005

  Atto regionale che ha disciplinato le funzioni regionali in materia di applicazione delle sanzioni e controllo dei fondi comunitari, rafforzando la posizione della Regione quale titolare di funzioni di controllo e sanzionatorie sui contributi

• Parere del Consiglio di Stato n. 2991 del 21/3/2012 (citato)

  Richiamato in giurisprudenza: la competenza regionale sussiste quando siano stati istituiti organismi regionali pagatori e trasferite le competenze; tuttavia la Corte ha precisato che deleghe e affidamenti specifici da parte di AGEA realizzano comunque la competenza regionale

• Manuale delle procedure e dei controlli AGEA e convenzioni (incl. convenzione quadro 29/9/2004)

  Atti tecnici e convenzionali con cui AGEA può affidare e delegare alle Regioni funzioni di autorizzazione al pagamento, controllo amministrativo e controlli in loco, giustificando l\'operatività regionale

Massime di principio

• La competenza ad emettere ordinanze-ingiunzione per indebita percezione di fondi comunitari spetta in linea di principio allo Stato/Ministero, ma si trasferisce alla Regione quando siano state delegate o affidate formalmente funzioni amministrative (autorizzazione pagamento, controlli amministrativi e in loco) tramite atti di delega, convenzioni o esercizio operativo previsto da d.lgs. 165/1999 e atti regionali
• Gli accertamenti redatti da pubblici ufficiali (verbali ex L. 689/1981) hanno valore probatorio privilegiato (art. 2700 c.c. e giurisprudenza consolidata): fanno fede fino a querela di falso per i fatti attestati dall\'agente e costituiscono elemento gravante nella decisione, valutabile dal giudice di merito
• La valutazione della prova e la ricostruzione dei fatti (residenza effettiva, presenza di strutture aziendali, iscrizioni obbligatorie) è rimessa in primo luogo al giudice di merito; la Corte di Cassazione sindaca solo la legittimità e la logicità della motivazione, non una rivalutazione piena degli elementi probatori
• In sede di opposizione a sanzioni amministrative, l\'onere di contestare e provare l\'inesistenza delle risultanze dell\'accertamento grava sulla parte; nuove censure non svolte nei gradi di merito sono inammissibili in cassazione
• I bandi che richiedono requisiti (es. residenza, domicilio, sede legale) devono essere interpretati secondo il loro testo: se prevedono il possesso contemporaneo e continuativo dei requisiti per il periodo di impegno, la perdita o l\'inesistenza effettiva di tali requisiti legittima la revoca e l\'irrogazione di sanzioni
• Per difendere efficacemente posizioni analoghe, è fondamentale: 1) verificare la presenza o meno di atti formali di delega/avvalimento tra AGEA e Regione; 2) produrre elementi di prova contrapposti ai verbali pubblici (querela di falso solo se fondata o elementi di prova diretti come utenze, contratti, iscrizioni); 3) proporre nei gradi di merito tutte le prove necessarie (testimonianze, documenti) perché le omissioni saranno difficilmente superabili in cassazione