Sentenza n. 1982/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la comunicazione comunale del 9 aprile 2025 e gli atti presupposti, contestando la rideterminazione degli importi dovuti per la monetizzazione degli standard e per il contributo di costruzione. Ha dedotto: l'illegittima applicazione retroattiva dei nuovi valori di monetizzazione approvati nel dicembre 2024, in violazione dell'art. 23 Cost., dell'art. 20 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 38 l.r. Lombardia 12/2005; l'erronea quantificazione degli standard, per avere il Comune applicato il regime della nuova costruzione invece delle aliquote previste per il cambio d'uso della superficie esistente; l'omessa considerazione della superficie esistente e dell'indice edificatorio di base; il difetto di istruttoria e motivazione, la contraddittorietà dell'azione amministrativa e la perplessità dell'atto, poiché il Comune aveva richiesto una perizia sito-specifica e poi aveva applicato valori tabellari; l'incompetenza della Giunta comunale ad approvare i nuovi valori; la violazione del principio di proporzionalità e l'erronea individuazione del costo di acquisizione delle aree, che secondo la ricorrente avrebbe dovuto essere parametrato ai diritti edificatori perequati anziché al valore venale delle aree; infine, con riguardo al contributo di costruzione, illegittimamente negato lo sconto per opere di bonifica e applicata la sanzione per ritardato pagamento, in assenza di una valida decadenza dal beneficio e nonostante la conclusione favorevole della bonifica.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso per i motivi relativi alla monetizzazione degli standard e alla loro quantificazione, dichiarandolo improcedibile limitatamente alla censura sul contributo di costruzione, poiché il Comune, con successivo atto del 24 giugno 2025, ha esercitato l'autotutela annullando il diniego dello sconto per la bonifica e la sanzione applicata. Il Collegio ha distinto la monetizzazione degli standard dal contributo di costruzione: la prima sostituisce la cessione di aree necessarie al reperimento di standard nella zona interessata e deve essere commisurata all'utilità economica conseguita, comunque non inferiore al costo di acquisizione di aree equivalenti; il secondo è invece correlato alla partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e al costo di costruzione. Ha quindi ritenuto non applicabile alla monetizzazione il principio di cristallizzazione degli oneri alla data di perfezionamento del titolo, ammettendo la rideterminazione quando la stima iniziale non sia congrua e precisando che i valori approvati nel 2024 sono stati attualizzati a dicembre 2023, data di efficacia della SCIA. Quanto agli standard, ha ritenuto legittimo il criterio composito: aliquote specifiche per la superficie esistente oggetto di cambio d'uso e dotazione pari al 100% della nuova superficie realizzata oltre quella esistente o realizzabile mediante l'indice territoriale di base, inclusa quella derivante da ampliamento e diritti perequati. La motivazione non è stata ritenuta integrata tardivamente, poiché i criteri erano già contenuti nel rapporto oneri richiamato dal provvedimento; le precisazioni processuali costituivano mera esplicitazione. La Giunta era competente ad approvare i valori economici in funzione di indirizzo e uniformazione, mentre la decisione concreta spettava agli uffici secondo i parametri normativi. È stata inoltre ritenuta ragionevole la parametrazione del costo di acquisizione al valore venale delle aree secondo criteri espropriativi, anziché al valore dei diritti edificatori perequati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 23 Cost.

  La monetizzazione costituisce una prestazione patrimoniale imposta, ma nel caso esaminato trova una specifica base legislativa negli artt. 46 e 51 l.r. Lombardia 12/2005; non è stata ravvisata violazione della riserva di legge.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina del titolo edilizio, senza fondare l'accoglimento delle censure.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  Disciplina la SCIA alternativa al permesso di costruire, utilizzata per l'intervento edilizio.

• art. 23-bis d.P.R. 380/2001

  Il momento rilevante per l'efficacia della SCIA è stato individuato nella comunicazione del 5 dicembre 2023 relativa all'avveramento della condizione sospensiva.

• art. 38 l.r. Lombardia 12/2005

  Riguarda la determinazione degli oneri di urbanizzazione con riferimento alla data di presentazione della richiesta del titolo; il TAR ne ha escluso l'applicabilità diretta alla monetizzazione degli standard.

• art. 42 l.r. Lombardia 12/2005

  Nel caso in cui l'intervento comporti una diversa destinazione d'uso, non esclusa dal PGT, in relazione alla quale risulti previsto il conguaglio delle aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, il dichiarante allega impegnativa, […].

  La SCIA deve indicare le aree da cedere o la loro monetizzazione quando il cambio d'uso comporta un conguaglio di standard.

• art. 46, comma 1, lett. a), l.r. Lombardia 12/2005

  una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree

  Individua i due parametri della monetizzazione: l'utilità economica conseguita e, quale limite minimo inderogabile, il costo di acquisizione di altre aree.

• art. 51, comma 5, l.r. Lombardia 12/2005

  Il comune, nel piano dei servizi, può stabilire i criteri e le modalità per cui, in luogo del reperimento totale o parziale delle aree o dotazione di attrezzature nelle aree o edifici interessati dal mutamento di destinazione d'uso, si dia luogo alla cessione di altra area o di immobile idonei nel territorio comunale o alla corresponsione all'amministrazione di una somma commisurata al valore economico dell'area da acquisire, da determinarsi nello stesso piano dei servizi[…].

  Costituisce il fondamento specifico della monetizzazione negli interventi sull'esistente e consente di sostituire il reperimento degli standard con una somma commisurata al valore economico delle aree da acquisire.

• art. 11, commi 2 e 3, N.A. del Piano dei Servizi

  Il comma 3 disciplina con aliquote differenziate il cambio d'uso della superficie esistente; il comma 2, lett. a), impone per la nuova superficie residenziale eccedente quella esistente o realizzabile con l'indice base una dotazione di servizi pari al 100% della nuova SL.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  Le competenze tassative del Consiglio comunale non comprendono la concreta quantificazione tecnico-economica dei valori di monetizzazione; tale attività può essere esercitata dalla Giunta e dagli uffici nell'ambito dei criteri di piano e di legge.

• art. 37 d.P.R. 327/2001

  È stato ritenuto parametro ragionevole per la determinazione del valore venale delle aree da acquisire ai fini della monetizzazione.

• art. 42 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla sanzione per ritardato pagamento del contributo di costruzione; la relativa censura è divenuta improcedibile per l'annullamento in autotutela della sanzione.

Massime di principio

• La monetizzazione degli standard urbanistici è ontologicamente distinta dal contributo di costruzione: sostituisce la cessione di aree necessarie al reperimento di dotazioni territoriali e deve essere commisurata all'utilità economica conseguita, comunque non inferiore al costo di acquisizione di aree equivalenti.
• Il principio di cristallizzazione degli oneri alla data di perfezionamento del titolo edilizio, proprio della determinazione del contributo di costruzione, non impedisce la successiva verifica e rideterminazione della monetizzazione degli standard quando la quantificazione iniziale non sia congrua rispetto al costo effettivo delle aree da acquisire; i valori sopravvenuti possono essere utilizzati se attualizzati al momento rilevante della vicenda edilizia.
• In un intervento edilizio misto, la dotazione di standard deve essere calcolata distinguendo la superficie esistente oggetto di mutamento d'uso dalla superficie di nuova realizzazione: alla prima si applicano le aliquote previste per il cambio d'uso, mentre alla seconda si applica il regime della nuova costruzione, inclusa la dotazione del 100% per la superficie eccedente quella esistente o realizzabile mediante l'indice edificatorio di base.
• L'esenzione dagli standard prevista per la nuova costruzione entro l'indice territoriale di base opera solo per la quota di superficie realizzabile entro tale indice; la superficie ulteriore, anche se ottenuta mediante diritti edificatori perequati o ampliamenti, genera un nuovo carico urbanistico e sconta la relativa dotazione.
• La concreta quantificazione economica della monetizzazione, sulla base dei criteri generali stabiliti dal piano dei servizi e dalla legge, rientra nelle valutazioni tecnico-amministrative della Giunta e degli uffici e non costituisce necessariamente competenza tassativa del Consiglio comunale.
• Il costo di acquisizione rilevante per la monetizzazione può essere parametrato al valore venale delle aree che l'amministrazione dovrebbe acquistare per reperire gli standard; non deve necessariamente coincidere con il valore di scambio dei diritti edificatori perequati.

Come è indicizzato