Sentenza n. 617/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha chiesto alla società concessionaria, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, copia delle fatture emesse dal fornitore dei combustibili utilizzati per il servizio negli anni 2021-2025, o documentazione probatoriamente equivalente. L’istanza era finalizzata a verificare i consumi effettivi e la sussistenza dei presupposti per l’eventuale revisione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione di project financing, nonché la permanenza del rischio operativo in capo al concessionario. La società non ha riscontrato l’istanza nel termine di trenta giorni e si è formato il silenzio-rigetto. Il Comune ha dedotto l’illegittimità del diniego tacito, sostenendo che la società, quale gestore di pubblico servizio, è soggetta alla disciplina dell’accesso con riferimento agli atti inerenti alla gestione del servizio e che esso è titolare di un interesse diretto, concreto e attuale collegato alla convenzione. La società resistente ha eccepito il carattere esplorativo, generico e massivo della richiesta, l’irrilevanza delle fatture rispetto al meccanismo di determinazione del canone concessorio e la possibile lesione dei propri interessi commerciali, chiedendo comunque il rigetto dell’accesso per mancata dimostrazione della stretta indispensabilità dei dati.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha ordinato alla società concessionaria di rilasciare al Comune, entro trenta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, copia delle fatture di acquisto dei combustibili relative al periodo 2021-2025. Il Collegio ha riconosciuto la legittimazione passiva del gestore di pubblico servizio, precisando che il diritto di accesso esercitato nei suoi confronti riguarda gli atti afferenti alla gestione del servizio, mentre restano esclusi quelli relativi ad attività estranee. La documentazione richiesta non è stata ritenuta sottratta all’accesso. L’istanza non è stata considerata massiva, poiché la quantità dei documenti era giustificata dalla finalità perseguita e dal periodo temporale necessario per verificare l’eventuale alterazione dell’equilibrio contrattuale. È stata respinta anche l’eccezione di genericità: il Comune aveva indicato con sufficiente chiarezza il rapporto concessorio, la sopravvenuta problematica energetica e la necessità di esaminare i consumi dal 2021. Il giudice ha precisato che l’eventuale irrilevanza della documentazione rispetto alla futura revisione della concessione non era una questione liquida e avrebbe richiesto la soluzione di complesse questioni tecniche e interpretative sul rapporto contrattuale, che non potevano essere decise nel giudizio sull’accesso. Il giudice dell’accesso non deve infatti anticipare la decisione sulla controversia sostanziale sottostante. A tutela degli interessi commerciali della società, il TAR ha consentito l’oscuramento nelle fatture dei dati relativi ai prezzi di acquisto dei combustibili. Le spese sono state compensate per il carattere inedito della controversia.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La disciplina dell’accesso si applica agli atti afferenti alla gestione di un pubblico servizio anche quando detenuti da un soggetto privato concessionario.

• art. 23 l. 241/1990

  Il gestore di un pubblico servizio è soggetto passivo del diritto di accesso limitatamente agli atti inerenti alla gestione del servizio.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  Il mancato riscontro dell’istanza nel termine di trenta giorni determina il silenzio-rigetto, impugnabile davanti al giudice amministrativo.

• art. 182, comma 3, d.lgs. 50/2016

  La disposizione è richiamata quale base normativa della revisione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione.

• art. 192 d.lgs. 36/2023

  È indicato come disposizione corrispondente, nel vigente codice dei contratti pubblici, alla disciplina già contenuta nell’art. 182, comma 3, d.lgs. 50/2016.

• art. 3, lett. zz), d.lgs. 50/2016

  “in condizioni operative normali ... non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione…”

  La definizione del rischio operativo è richiamata per evidenziare la finalità dell’accesso alla verifica della permanenza del rischio in capo al concessionario.

Massime di principio

• Il diritto di accesso può essere esercitato nei confronti di un gestore privato di pubblico servizio relativamente a tutti gli atti comunque afferenti alla gestione del servizio, mentre restano esclusi gli atti riferibili ad attività estranee a tale gestione.
• Un’istanza di accesso è massiva soltanto quando riguarda una mole di documenti palesemente abnorme rispetto alle finalità perseguite; la notevole quantità degli atti non basta a qualificarla come massiva se è ragionevolmente giustificata dall’obiettivo conoscitivo indicato dal richiedente.
• Nel giudizio sull’accesso il soggetto passivo può contestare la sussistenza di un interesse giuridicamente tutelato, ma il giudice può accogliere tale eccezione soltanto quando la carenza emerga in modo evidente e la sua valutazione non richieda di decidere, neppure incidentalmente, la controversia sostanziale sottostante.
• Il giudice dell’accesso non deve anticipare la soluzione di complesse questioni tecniche o interpretative relative al rapporto sostanziale cui i documenti si riferiscono, quando tali questioni potranno costituire oggetto di un autonomo giudizio successivo.
• La tutela degli interessi commerciali del soggetto tenuto all’ostensione può essere assicurata mediante l’oscuramento delle sole informazioni sensibili non necessarie alla finalità conoscitiva dell’accesso, senza escludere integralmente la conoscenza dei documenti.

Come è indicizzato