Sentenza n. 4166/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

L'impresa seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione deducendo sette motivi: l'asserita irregolarità fiscale e contributiva delle consorziate designate per l'esecuzione, desunta da poste debitorie risultanti dai bilanci; la configurabilità di un grave illecito professionale e l'omessa dichiarazione di fatti rilevanti; l'erronea attribuzione del punteggio per l'esperienza specifica, per mancata prova dell'imputabilità dei lavori alle consorziate designate; l'erronea attribuzione dei punteggi per le certificazioni, inclusa la ISO 39001 e la certificazione della parità di genere, ritenute non pertinenti all'oggetto dell'appalto; l'irrealizzabilità delle migliorie tecniche offerte sulle barriere e la conseguente inammissibilità dell'offerta; l'omessa verifica dell'attendibilità degli impegni assunti ai sensi degli artt. 11 e 102 del d.lgs. 36/2023, con particolare riguardo al CCNL applicabile e alle condizioni retributive; infine, la mancata attivazione della verifica di anomalia, assumendo che i costi delle migliorie avrebbero inciso sui costi della manodopera.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto ai primi due motivi, ha ritenuto che le sole poste debitorie iscritte nei bilanci non provassero l'esistenza di violazioni fiscali o contributive gravi, definitivamente accertate, poiché potrebbero riferirsi a debiti non esigibili, rateizzati, contestati o a meri accantonamenti. In assenza di accertamenti definitivi delle autorità competenti, è stata ritenuta comprovata la regolarità delle consorziate e insussistente sia la causa di esclusione sia l'obbligo di dichiarazione di cui all'art. 96, comma 14, d.lgs. 36/2023. Sul punteggio per l'esperienza specifica, il Collegio ha rilevato anzitutto che, anche sottraendo integralmente i 7,150 punti contestati, l'aggiudicatario avrebbe conservato un margine sufficiente, sicché la censura avrebbe potuto incidere sull'esito solo in caso di assoluta insussistenza dell'esperienza. Tale insussistenza è stata esclusa: per il primo intervento, contratto, elaborati tecnici, SAL e certificato di esecuzione provavano l'esecuzione da parte della consorziata designata; inoltre, la lex specialis richiedeva lavori effettivamente eseguiti, non necessariamente integralmente conclusi. Per il secondo intervento, il contratto era stato stipulato direttamente dal consorzio, che poteva quindi valorizzare la propria esperienza quale autonomo centro di imputazione, anche senza indicazione delle consorziate esecutrici. Il motivo sulle certificazioni è stato respinto perché la ISO 39001 certifica il sistema di gestione della sicurezza stradale, non la tipologia di lavorazioni dell'impresa, mentre la certificazione della parità di genere riguarda l'assetto organizzativo e le politiche interne dell'operatore, indipendentemente dal settore operativo. La censura sulle migliorie è stata ritenuta generica e priva di riscontri oggettivi, non potendo la ricorrente sostituire le proprie valutazioni a quelle della commissione, espressione di discrezionalità tecnica. Quanto agli artt. 11 e 102, il TAR ha distinto: la verifica sostanziale dell'equivalenza è obbligatoria quando l'operatore indica un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante; non era invece necessaria nel caso concreto, poiché l'aggiudicatario aveva dichiarato di applicare il CCNL indicato da ANAS. La verifica dell'attendibilità degli impegni sociali ex art. 102 è prognostica e può essere svolta con mezzi adeguati, mentre l'effettivo adempimento del CCNL appartiene alla fase esecutiva. Infine, la verifica di anomalia non era obbligatoria: il disciplinare prevedeva il concorrere di tre presupposti, che non si erano verificati, e non emergevano ulteriori elementi specifici di sospetto. I costi delle migliorie, offerte gratuitamente e da eseguire solo su ordine della direzione lavori, non rilevavano ai fini del confronto sui costi della manodopera, riferito alle lavorazioni essenziali poste a base di gara. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 94, comma 6, d.lgs. 36/2023

  violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali

  La causa di esclusione richiede violazioni fiscali o contributive gravi e definitivamente accertate; le sole poste debitorie risultanti dai bilanci non sono sufficienti.

• art. 96, comma 14, d.lgs. 36/2023

  L'obbligo di comunicazione riguarda fatti o provvedimenti astrattamente idonei a integrare una causa di esclusione ai sensi degli artt. 94 e 95; non sussiste in assenza di una violazione definitivamente accertata.

• art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La verifica sostanziale dell'equivalenza delle tutele, anche mediante le modalità dell'art. 110, è necessaria quando l'operatore indica un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante.

• art. 102, comma 2, d.lgs. 36/2023

  con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità di cui all'articolo 110

  La stazione appaltante verifica discrezionalmente l'attendibilità degli impegni sociali assunti in gara; l'accertamento dell'effettivo adempimento degli impegni appartiene alla fase esecutiva.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l'avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione.

  La verifica di anomalia è obbligatoria quando ricorrono gli elementi specifici individuati dalla legge o dalla lex specialis; negli altri casi la decisione di attivarla è discrezionale e sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento.

• artt. 121 e ss. c.p.a.

  Le misure sulla sorte del contratto, inclusa la dichiarazione di inefficacia e il subentro, presuppongono l'accoglimento della domanda di annullamento; nel caso concreto non sono state applicate.

Massime di principio

• La mera iscrizione nei bilanci di poste debitorie verso l'erario o gli enti previdenziali non dimostra, da sola, una violazione fiscale o contributiva grave e definitivamente accertata, poiché il bilancio evidenzia l'esistenza contabile dell'obbligazione ma non necessariamente la sua scadenza, esigibilità o il mancato pagamento.
• Ai fini dell'esclusione da una gara per irregolarità fiscale o contributiva, occorre un accertamento definitivo delle autorità competenti; il giudice amministrativo può verificare incidentalmente l'idoneità e completezza delle certificazioni fiscali e contributive, ma non può sostituire la mera rappresentazione contabile agli atti tipici di accertamento dell'amministrazione finanziaria o previdenziale.
• Quando la lex specialis richiede la prova di interventi effettivamente eseguiti, tale requisito non implica necessariamente l'integrale conclusione dell'intero contratto: sono sufficienti elementi documentali che dimostrino la concreta realizzazione delle lavorazioni valorizzate e l'esperienza tecnico-operativa pertinente.
• Un consorzio stabile può valorizzare la propria esperienza tecnica maturata in un contratto eseguito direttamente, anche senza indicare le consorziate esecutrici, poiché costituisce un autonomo centro di imputazione di rapporti giuridici e può assumere ed eseguire in proprio le obbligazioni contrattuali.
• La verifica dell'attendibilità degli impegni sociali ex art. 102 d.lgs. 36/2023 ha natura prognostica e riguarda la serietà e sostenibilità dell'impegno assunto in gara; l'accertamento dell'effettiva applicazione del CCNL e dell'adempimento concreto degli obblighi retributivi appartiene, di regola, alla fase esecutiva.
• La mancata attivazione della verifica di anomalia è illegittima solo quando ricorrono i presupposti previsti dalla legge o dalla lex specialis oppure emergono elementi specifici di sospetto qualificato; le migliorie tecniche offerte gratuitamente, ulteriori rispetto alle lavorazioni essenziali poste a base di gara, non modificano il parametro dei costi della manodopera utilizzato per la verifica di congruità.

Come è indicizzato