Corte di giustizia, Sentenza C-611/17

Ricorso di annullamento sul regolamento 2017/1398 e sulla ripartizione del TAC per il pesce spada del Mediterraneo

La Corte, riunita in Grande Sezione, decide su un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto dalla Repubblica italiana avverso il regolamento (UE) 2017/1398 del Consiglio, relativo alla modifica del regolamento 2017/127 per quanto riguarda le possibilità di pesca del pesce spada del Mediterraneo. La controversia riguarda la legittimità della fissazione e della ripartizione, con effetto retroattivo, della quota assegnata all'Unione e agli Stati membri dopo la raccomandazione ICCAT 16-05.

Contesto normativo e fattuale

L'Unione aveva aderito alla convenzione ICCAT mediante la decisione 86/238/CEE. Nel quadro della politica comune della pesca, il regolamento n. 1380/2013 persegue la sostenibilità, la gestione precauzionale e la ricostituzione degli stock ittici, prevedendo all'articolo 16 la stabilità relativa delle possibilità di pesca assegnate agli Stati membri. Nel 2016 l'ICCAT aveva adottato la raccomandazione 16-05, fissando un TAC di 10.500 tonnellate per il pesce spada del Mediterraneo e avviando un meccanismo di ripartizione. In seguito ai negoziati del 2017, all'Unione era stata attribuita una quota del 70,756% del TAC, pari a 7.410,48 tonnellate, poi ripartita tra gli Stati membri con il regolamento impugnato, che assegnava all'Italia 3.736,26 tonnellate.

I motivi di ricorso esaminati dalla Corte

La Repubblica italiana deduceva, in sintesi:

• la violazione della decisione 86/238 e degli obblighi ICCAT, per avere il Consiglio agito come se esistesse una decisione internazionale già vincolante;
• un difetto di motivazione, sia quanto alla quota UE del 70,756%, sia quanto alla scelta del periodo di riferimento 2012-2015;
• la violazione del principio di proporzionalità e un'erronea valutazione dei fatti, per l'esclusione degli anni 2010-2011;
• la violazione dell'articolo 17 TUE, dell'articolo 16 del regolamento PCP e del principio di buona amministrazione;
• la violazione dei principi di irretroattività, certezza del diritto e legittimo affidamento;
• la violazione degli articoli 258 e 260 TFUE, perché l'esclusione degli anni 2010-2011 sarebbe stata una sanzione surrettizia contro l'Italia;
• la violazione dell'articolo 18 TFUE per discriminazione a danno dei pescatori italiani.

Competenza dell'Unione e potere discrezionale del legislatore

La Corte ricorda anzitutto che la conservazione delle risorse biologiche del mare rientra nella competenza esclusiva dell'Unione ex articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE. In questo settore il legislatore dell'Unione dispone di un ampio margine discrezionale; il controllo giurisdizionale si limita quindi a verificare l'assenza di errore manifesto, sviamento di potere o manifesta sproporzione. Su tale base, il Consiglio non era tenuto ad attendere la formale adozione da parte dell'ICCAT della decisione di ripartizione del TAC prima di fissare le quote interne, poiché il regolamento impugnato non si fondava su una decisione già vincolante, ma recepiva un compromesso negoziale già definito nei fatti.

Motivazione del regolamento

Quanto al preteso difetto di motivazione, la Corte richiama l'articolo 296, secondo comma, TFUE e ribadisce che la motivazione di un atto di portata generale può essere sintetica, purché faccia comprendere il contesto e l'iter logico seguito. Nel caso concreto, i considerando 9-11 del regolamento impugnato esponevano chiaramente:

• l'adozione della raccomandazione ICCAT 16-05;
• l'impegno dell'Unione ad applicarla dal 1 gennaio 2017;
• il compromesso raggiunto in seno al gruppo di lavoro ICCAT;
• la base storica della ripartizione interna. Inoltre, l'Italia era stata strettamente coinvolta nel processo negoziale e conosceva le ragioni della scelta. La Corte distingue, infine, la sufficienza della motivazione dalla fondatezza nel merito delle scelte tecniche.

Scelta del periodo di riferimento 2012-2015 e proporzionalità

La Corte esamina poi la censura relativa alla scelta del periodo di riferimento 2012-2015, anziché 2010-2014. Ricorda che il principio di proporzionalità, in materia di pesca, è controllato solo sotto il profilo della manifesta inadeguatezza della misura. Il Consiglio aveva potuto ritenere che i dati relativi al 2010 e 2011 fossero inattendibili, alla luce delle pregresse violazioni accertate nei confronti dell'Italia e delle ispezioni e procedure d'infrazione successive. Non risultava quindi un errore manifesto nel considerare tali anni non utilizzabili ai fini della ripartizione tra Stati membri. La Corte osserva anche che la ricorrente non aveva dimostrato che il solo periodo 2012-2015 fosse, di per sé, manifestamente inappropriato.

Articolo 17 TUE, stabilità relativa e buona amministrazione

Sul piano dell'articolo 17 TUE, la Corte afferma che la Commissione ha agito nell'interesse generale dell'Unione, perseguendo la gestione sostenibile dello stock e la ricostituzione della risorsa, obiettivi coerenti con l'articolo 2 del regolamento PCP. Il compromesso ICCAT e il mandato negoziale conferivano alla Commissione un margine di flessibilità, utilizzato entro i limiti dell'interesse generale. Quanto alla stabilità relativa, la Corte chiarisce che tale principio riguarda la ripartizione interna tra Stati membri delle possibilità di pesca già esistenti. Non si applica né alla ripartizione tra l'Unione e le altre parti contraenti ICCAT, né alla prima ripartizione di nuove possibilità di pesca derivante dall'introduzione di un nuovo TAC. Neppure il principio di buona amministrazione è violato, poiché la scelta del periodo 2012-2015 era sorretta da elementi tecnici e rientrava nella discrezionalità del Consiglio.

Irretroattività, certezza del diritto e legittimo affidamento

La Corte ammette che l'efficacia retroattiva di un atto dell'Unione è eccezionale, ma può essere giustificata da un interesse generale e non deve ledere il legittimo affidamento. Nel caso di specie, il TAC era già stato previsto dal regolamento 2017/127 a decorrere dal 1 gennaio 2017; la ripartizione interna non era ancora definita, ma il principio dell'introduzione di nuove possibilità di pesca era già noto prima dell'inizio della campagna di pesca. Inoltre, al momento dell'entrata in vigore del regolamento impugnato le possibilità di pesca non erano esaurite. Gli operatori economici non potevano dunque invocare un legittimo affidamento su un contingente specifico, né lamentare una violazione della certezza del diritto, poiché la ripartizione del TAC tra Stati membri è stata fissata proprio con il regolamento impugnato.

Articoli 258 e 260 TFUE

La Corte respinge anche la censura secondo cui l'esclusione degli anni 2010 e 2011 costituirebbe una sanzione mascherata. Una riduzione delle possibilità di pesca non equivale a una sanzione, e la determinazione dei criteri di ripartizione delle nuove possibilità di pesca non rientra nei poteri attribuiti alla Commissione dagli articoli 258 e 260 TFUE.

Non discriminazione

Infine, la Corte esclude la violazione dell'articolo 18 TFUE. Il metodo basato su un periodo di riferimento storico per ripartire le quote tra Stati membri non è, in sé, discriminatorio, purché gli sforzi richiesti siano proporzionati ai quantitativi storici. La Repubblica italiana non ha dimostrato che i propri pescatori siano stati trattati meno favorevolmente rispetto a quelli di altri Stati membri in situazioni comparabili.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente il ricorso e condanna la Repubblica italiana alle spese, lasciando a Regno di Spagna e Commissione le proprie spese in quanto intervenienti.