Corte di giustizia, Sentenza C-309/18

Esclusione per mancata indicazione separata dei costi della manodopera negli appalti pubblici

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nell’ambito di una controversia su un appalto di servizi aggiudicato dal Comune di Montelanico. La questione verte sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di una disciplina nazionale che impone l’esclusione dell’offerente che non abbia indicato separatamente i costi della manodopera nell’offerta economica.

Fatti e procedimento principale

La gara, bandita da un’amministrazione aggiudicatrice italiana, superava la soglia di applicazione della direttiva 2014/24/UE. La società Gea Srl, poi aggiudicataria, era stata invitata dopo la scadenza del termine a indicare i costi della manodopera tramite il soccorso istruttorio previsto dall’articolo 83, comma 9, del codice dei contratti pubblici. La Lavorgna Srl, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione sostenendo che Gea avrebbe dovuto essere esclusa per non aver rispettato l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera di cui all’articolo 95, comma 10, del medesimo codice.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio ha chiesto se i principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, libera circolazione, libertà di stabilimento, libera prestazione di servizi, parità di trattamento, non discriminazione, mutuo riconoscimento, proporzionalità e trasparenza ostino a una normativa nazionale che prevede l’esclusione automatica senza soccorso istruttorio, anche quando il bando non specifichi espressamente l’obbligo e l’offerta sia sostanzialmente conforme ai costi minimi di manodopera.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• i considerando 40 e 98 della direttiva 2014/24/UE;
• l’articolo 18 della direttiva 2014/24/UE, sui principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l’articolo 56, paragrafo 3, della direttiva 2014/24/UE, sul potere di chiedere chiarimenti o integrazioni;
• l’articolo 267 TFUE, base del rinvio pregiudiziale;
• gli articoli 95, comma 10, e 83, comma 9, del decreto legislativo n. 50/2016.

Ragionamento della Corte

La Corte ribadisce che il principio di parità di trattamento impone che tutti gli offerenti siano sottoposti alle stesse condizioni, mentre la trasparenza esige che le regole della gara siano formulate in modo chiaro, preciso e univoco, così da consentire agli operatori ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderle e applicarle correttamente.

Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte distingue tra:

• obblighi non chiaramente risultanti dai documenti di gara o dal diritto nazionale, la cui omissione non può giustificare l’esclusione automatica senza previa possibilità di regolarizzazione;
• obblighi invece espressamente previsti, a pena di esclusione, dai documenti di gara o dalla normativa nazionale, rispetto ai quali l’esclusione è in linea di principio legittima e il soccorso istruttorio può essere limitato dallo Stato membro ai sensi dell’articolo 56, paragrafo 3, della direttiva 2014/24/UE.

Nel caso concreto, la Corte osserva che l’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera risultava chiaramente dal combinato disposto degli articoli 95, comma 10, e 83, comma 9, del codice dei contratti pubblici, e che il bando rinviava alle norme del codice per quanto non espressamente previsto. Ne consegue che un offerente normalmente diligente era, in linea di principio, in grado di conoscere l’obbligo.

La Corte precisa però che spetta al giudice nazionale verificare se la modulistica imposta dalla stazione appaltante rendesse materialmente impossibile inserire tale indicazione o generasse confusione, nonostante il rinvio al codice. In tale ipotesi, alla luce dei principi di certezza del diritto, trasparenza e proporzionalità, l’amministrazione aggiudicatrice può consentire la regolarizzazione entro un termine.

Decisione/dispositivo

La Corte dichiara che i principi di certezza del diritto, parità di trattamento e trasparenza, quali contemplati nella direttiva 2014/24/UE, non ostano a una normativa nazionale che imponga l’esclusione dell’offerente per la mancata indicazione separata dei costi della manodopera senza soccorso istruttorio, anche se il bando non lo menzioni espressamente, purché la regola e la sanzione siano chiaramente previste dalla normativa nazionale richiamata nei documenti di gara. Se però i documenti di gara non consentono materialmente l’indicazione di tali costi, i principi di trasparenza e proporzionalità consentono la sanatoria entro un termine fissato dall’amministrazione.

Principi affermati

• L’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera può essere sanzionato con l’esclusione automatica se è chiaramente previsto dalla normativa nazionale applicabile e richiamata nei documenti di gara.
• Il soccorso istruttorio può essere escluso dal legislatore nazionale nei limiti dell’articolo 56, paragrafo 3, della direttiva 2014/24/UE.
• Se la documentazione di gara impedisce materialmente l’adempimento dell’obbligo, devono operare i principi di proporzionalità e trasparenza, consentendo la regolarizzazione dell’omissione.