Sentenza n. 1361/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società contestavano il diniego comunale di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 relativo alla diversa modellazione delle aree esterne, all'innalzamento e ampliamento del terrapieno e alla realizzazione di una vasca per la raccolta delle acque piovane, nonché la conseguente ordinanza di demolizione e la relazione ARPA che aveva qualificato il materiale utilizzato come rifiuto. In appello deducevano, tra l'altro, che sull'istanza di permesso di costruire si sarebbe formato il silenzio-assenso; che il Comune avrebbe ingenerato un affidamento sulla conformità urbanistica dell'intervento; che il terrapieno avrebbe dovuto essere ricondotto alla ristrutturazione urbanistica o a un intervento di ripristino della quota originaria; che il diniego avrebbe violato l'art. 10-bis l. 241/1990; e che il materiale impiegato costituiva End of Waste conforme all'AIA, non rifiuto. Il Comune eccepiva la novità in appello delle censure sul silenzio-assenso e sulla diversa qualificazione edilizia, nonché la tardività dei motivi aggiunti contro la relazione ARPA. ARPA sosteneva la correttezza della qualificazione del materiale come rifiuto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato l'appello in parte inammissibile e lo ha rigettato nel resto, confermando sostanzialmente la sentenza del TAR. Sono state ritenute nuove e quindi inammissibili le censure relative alla formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, alla tardività del diniego del permesso e alla riconduzione dell'intervento a un ripristino o a una categoria edilizia diversa dalla nuova costruzione, perché non dedotte in primo grado e, quanto alla qualificazione edilizia, incompatibili con la posizione assunta originariamente dalle società. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittimo il diniego di sanatoria: l'art. 20 delle NTA consentiva la ristrutturazione urbanistica, ma non la nuova costruzione; la ristrutturazione urbanistica, secondo la definizione statale dell'art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. 380/2001, presuppone un intervento complesso e sistematico di sostituzione del tessuto urbanistico-edilizio, non assimilabile alla realizzazione di un terrapieno e alla trasformazione di un singolo lotto. Mancavano inoltre gli ulteriori requisiti previsti dalle NTA, tra cui il mantenimento del volume esistente, la prevalenza residenziale e il piano attuativo o permesso convenzionato. Non è stato riconosciuto alcun affidamento tutelabile, poiché la difformità delle opere è emersa solo dal sopralluogo del 18 maggio 2023, le società avevano modificato nel tempo la rappresentazione dei fatti e le NTA escludevano espressamente la nuova costruzione. L'ordinanza di demolizione è stata ritenuta legittima perché censurata solo in via derivata. Il Collegio ha inoltre ritenuto tardivi i motivi aggiunti contro la relazione ARPA: le società conoscevano almeno dal preavviso di diniego del 5 agosto 2023 l'esistenza e il contenuto essenziale della relazione e ne avevano acquisito la conoscenza integrale entro il 6 settembre 2023, mentre i motivi aggiunti erano stati notificati il 22 febbraio 2024. In ogni caso, nel merito, è stata ritenuta corretta la qualificazione del materiale come rifiuto: gli accertamenti ARPA avevano evidenziato difformità dalle prescrizioni AIA, assenza di analisi e dichiarazioni di conformità riferite ai singoli lotti e utilizzo di materiali non ammessi. L'appello è stato quindi rigettato per la parte ammissibile, con condanna solidale delle società alle spese, liquidate in 4.000 euro per ciascun ente appellato.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e) e lett. f), d.P.R. 380/2001

  interventi di nuova costruzione; interventi di ristrutturazione urbanistica

  Le definizioni statali prevalgono sulle definizioni contenute negli strumenti urbanistici locali. La ristrutturazione urbanistica richiede la sostituzione dell'esistente tessuto urbanistico-edilizio mediante un insieme sistematico di interventi complessi e di vasta portata; non coincide con la nuova costruzione o con la ristrutturazione di un singolo fabbricato o lotto.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  accertamento di conformità

  Il diniego della sanatoria è legittimo quando l'intervento realizzato non è conforme alla disciplina urbanistica applicabile e non rientra tra gli interventi ammessi dalle NTA.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata allegazione integrale della relazione richiamata nel preavviso non assume concreta rilevanza pregiudizievole quando il privato conosce l'esistenza e il contenuto essenziale dell'atto e può contestarlo tempestivamente nel procedimento.

• art. 104 c.p.a.

  divieto di nuove domande e nuove eccezioni in appello

  È inammissibile in appello la prospettazione di fatti costitutivi, qualificazioni giuridiche o censure non dedotti in primo grado, quando introducano un nuovo tema di indagine e decisione.

• art. 184-ter d.lgs. 152/2006

  cessazione della qualifica di rifiuto

  La cessazione della qualifica di rifiuto presuppone il rispetto delle condizioni applicabili e, nel caso considerato, la produzione preventiva della dichiarazione di conformità riferita al lotto di End of Waste, preceduta da campionamento e analisi; non è sufficiente la qualificazione del materiale effettuata dopo il suo utilizzo.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dei privati.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla disciplina nazionale, quale fondamento dell'oscuramento dei dati personali contenuti nella pronuncia.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo d'appello è nuova e inammissibile la censura che introduca fatti costitutivi, qualificazioni dell'intervento o profili giuridici non dedotti in primo grado e idonei ad aprire un nuovo tema di indagine e decisione, anche quando il petitum formale resti invariato.
• Le definizioni degli interventi edilizi contenute nel d.P.R. 380/2001 prevalgono su quelle degli strumenti urbanistici locali; la ristrutturazione urbanistica presuppone la sostituzione dell'esistente tessuto urbanistico-edilizio mediante un insieme sistematico di opere complesse e di vasta portata, e non comprende automaticamente la nuova costruzione di un singolo fabbricato o la trasformazione di un singolo lotto.
• Quando lo strumento urbanistico consente la ristrutturazione urbanistica ma esclude espressamente la nuova costruzione, la realizzazione di opere qualificabili come nuova costruzione non può essere ammessa per il solo argomento secondo cui il genere più ampio comprenderebbe la categoria meno invasiva; occorre inoltre il rispetto di tutti i requisiti specificamente previsti dalle NTA.
• Non sussiste un affidamento tutelabile sulla legittimità urbanistica dell'intervento quando la difformità concreta delle opere emerga solo da un successivo sopralluogo, il privato abbia fornito rappresentazioni mutevoli o incomplete dei lavori e la disciplina urbanistica applicabile escluda in modo espresso l'intervento realizzato.
• La piena conoscenza dell'atto impugnabile, ai fini della decorrenza del termine per i motivi aggiunti, non richiede necessariamente la conoscenza formale e integrale dell'intero provvedimento: è sufficiente la percezione della sua esistenza, del contenuto dispositivo essenziale e della lesività; l'integrale conoscenza successiva consente di dedurre ulteriori profili, ma entro il termine decadenziale.
• La qualifica di End of Waste richiede il rispetto delle prescrizioni autorizzative e degli adempimenti tecnici previsti, inclusi campionamento, analisi e dichiarazione di conformità riferita al lotto prima della sua uscita dall'impianto; in loro assenza, l'amministrazione può legittimamente qualificare il materiale come rifiuto sulla base degli accertamenti dell'autorità ambientale competente.

Come è indicizzato