Sentenza n. 5756/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società avevano impugnato il diniego del GSE relativo alla richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici conseguiti mediante la sostituzione di impianti di illuminazione con dispositivi LED in tre esercizi commerciali. Il GSE aveva ritenuto il progetto non ammissibile perché gli interventi avevano iniziato a produrre risparmi prima della presentazione della proposta di progetto e programma di misura (PPPM), in violazione dell'art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, che dal 1° gennaio 2014 ammette esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo illegittimo il diniego. In appello, il GSE ha dedotto un unico motivo composito, denunciando error in iudicando, violazione degli artt. 34 c.p.a. e 21-octies l. 241/1990, dell'art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012, dell'art. 9 Cost., del divieto di aiuti di Stato e dell'art. 2909 c.c., nonché erroneo esame degli atti. In particolare, ha sostenuto che dovesse rilevare la data di realizzazione del progetto, intesa come momento di avvio dei primi risparmi energetici, e non la data di collaudo o di completamento dell'installazione, anche in ragione della necessità di assicurare l'effetto incentivante compatibile con la disciplina sugli aiuti di Stato. Ha inoltre dedotto il contrasto della sentenza impugnata con una precedente pronuncia intervenuta tra le stesse parti su altra richiesta di verifica e certificazione relativa al medesimo progetto.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha anzitutto escluso la formazione di un giudicato esterno derivante dalla precedente sentenza n. 2808/2020, poiché i due giudizi riguardavano provvedimenti distinti, relativi a richieste di verifica e certificazione riferite ad annualità diverse: la sovrapponibilità soggettiva e l'analogia delle causae petendi non comportavano l'identità dei petita. Il Collegio ha poi ribadito che l'approvazione della PPPM e l'eventuale esito favorevole di precedenti RVC non impediscono al GSE di verificare, in occasione di ciascuna successiva RVC, la permanenza dei presupposti per l'erogazione dell'incentivo; la PPPM è requisito necessario ma non sufficiente e il GSE conserva il potere di controllo in ogni fase. Nel merito, tuttavia, il Collegio ha ritenuto erronea la tesi del GSE secondo cui sarebbe decisivo il primo risparmio energetico, anche se prodotto prima della presentazione della PPPM. L'art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012 riserva l'incentivo ai progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione; la realizzazione del progetto non coincide con la mera ideazione, né con l'avvio progressivo dei singoli interventi. In un progetto complesso, articolato in più esercizi commerciali e attuato mediante sostituzioni successive durante l'apertura al pubblico, l'attivazione dei singoli dispositivi LED e la conseguente produzione progressiva di risparmi non dimostrano che il progetto fosse già ultimato o entrato a pieno regime prima della presentazione della PPPM. Il termine rilevante è invece l'entrata a pieno regime dell'intervento di efficientamento e la generazione di effettivi risparmi nell'ambito del progetto complessivamente considerato. Tale interpretazione è stata ritenuta più coerente con la lettera e con la ratio della disciplina, volta a favorire la tempestiva e diffusa realizzazione degli interventi di risparmio energetico e transizione ambientale. Le ulteriori violazioni dell'art. 9 Cost., del divieto di aiuti di Stato, dell'art. 34 c.p.a. e dell'art. 21-octies l. 241/1990 sono state considerate meramente enunciate o prive di specifico approfondimento. Il Consiglio di Stato ha escluso anche la rimessione della questione all'Adunanza plenaria, non ravvisando un effettivo, attuale e consolidato contrasto giurisprudenziale e rilevando la peculiarità della fattispecie. La sentenza del TAR è stata quindi confermata; le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione

  La disposizione consente l'accesso ai certificati bianchi quando il progetto, considerato unitariamente, non sia ancora ultimato o sia in corso di realizzazione al momento rilevante. Nei progetti complessi e attuati progressivamente, il mero avvio di risparmi energetici derivante dall'attivazione di singoli moduli non equivale necessariamente alla completa realizzazione o all'entrata a regime dell'intervento.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato esterno presuppone l'identità della domanda; non si forma tra giudizi concernenti provvedimenti amministrativi distinti, anche se adottati tra le stesse parti e fondati su motivazioni analoghe, quando differiscono i petita.

• art. 9 Cost.

  È richiamato quale fondamento dell'interesse pubblico alla promozione dell'efficienza energetica, del risparmio energetico e della transizione ambientale; il richiamo è utilizzato per orientare l'interpretazione della disciplina incentivante.

• art. 34 c.p.a.

  La censura è stata ritenuta genericamente richiamata e non adeguatamente sviluppata; il giudice non ha ravvisato una specifica violazione della disposizione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La disposizione è stata soltanto richiamata nell'epigrafe del motivo d'appello, senza specifiche deduzioni, ed è stata ricondotta a un generico rilievo sull'erroneità dell'annullamento del provvedimento amministrativo.

Massime di principio

• L'approvazione della proposta di progetto e programma di misura costituisce un requisito necessario ma non sufficiente per l'emissione dei titoli di efficienza energetica: il gestore conserva, in occasione di ogni singola richiesta di verifica e certificazione, il potere di controllare nuovamente la spettanza dell'incentivo e i relativi presupposti.
• Ai fini dell'accesso al sistema dei certificati bianchi, la nozione di progetto ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione deve essere valutata con riferimento al progetto complessivamente considerato e non automaticamente al momento in cui singoli interventi o moduli iniziano a produrre risparmi energetici.
• Nei progetti complessi attuati progressivamente, l'inizio dei risparmi energetici conseguente all'attivazione dei primi componenti non equivale, di per sé, alla completa realizzazione del progetto né alla sua entrata a pieno regime; il termine rilevante è l'effettiva ultimazione o messa a regime dell'intervento di efficientamento.
• Il giudicato esterno non vincola il giudizio relativo a una diversa richiesta di verifica e certificazione quando il relativo provvedimento impugnato è distinto, anche se le parti e la motivazione amministrativa sono sostanzialmente coincidenti, perché manca l'identità del petitum.
• La disciplina degli incentivi energetici deve essere interpretata in modo coerente con la sua finalità di favorire la tempestiva e ampia realizzazione degli interventi di risparmio energetico e transizione ambientale; non può essere applicata in modo da penalizzare l'attivazione anticipata e progressiva di singole parti di un progetto unitario ancora in corso di completamento.

Come è indicizzato