Parere n. 126/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dal signor Francesco Cracchiolo, rappresentato e difeso dall’avv. Tiziana Milana, contro il Comune di Carini, avverso diniego condono edilizio e conseguente ordinanza di demolizione.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeDiniego di due domande di condono edilizio relative a un immobile sito in Carini e conseguente ordinanza di demolizione e rimessa in pristino.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale del 15 gennaio 2025, con cui sono state respinte le domande di condono edilizio presentate nel 1995 ai sensi della legge n. 724/1994, nonché l’ordinanza di demolizione dell’11 febbraio 2025. Il primo motivo concerne la pretesa formazione del silenzio assenso sul condono, in ragione del lungo tempo trascorso e della quantificazione comunale degli oneri concessori, nonché l’omessa attivazione dell’autotutela. Il secondo motivo riguarda la legittimazione del ricorrente, quale possessore e figlio del proprietario al momento della presentazione dell’istanza, la possibilità di presentare due domande separate per parti dell’immobile, il superamento dei limiti volumetrici condonabili, la tutela dell’affidamento derivante dall’inerzia comunale, la proporzionalità dell’ordine di demolizione e la necessità di considerare che l’immobile costituirebbe l’unica abitazione del ricorrente e della sua famiglia.
Il parere
Il ricorso è stato ritenuto ricevibile perché notificato entro il termine di centoventi giorni previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, ma infondato nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché il silenzio assenso sul condono non poteva formarsi: l’immobile ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico e il parere favorevole della Soprintendenza costituisce condizione essenziale per il condono straordinario in area vincolata. Inoltre, il termine per il silenzio assenso presuppone la completezza della domanda e della documentazione, mentre non risulta acquisito il necessario parere paesaggistico. Il secondo motivo è stato respinto perché i limiti volumetrici previsti dall’art. 39, comma 1, della legge n. 724/1994 non possono essere elusi mediante il frazionamento formale di un intervento edilizio unitario in più istanze. La perizia giurata indicava un volume complessivo di 1.473,52 metri cubi, relativo a un fabbricato unitario composto da tre piani e collegato internamente da una scala, con un unico centro sostanziale di interessi. Il diniego è quindi corretto anche indipendentemente dal difetto di legittimazione del ricorrente. Il decorso di circa trent’anni non consolida alcun affidamento sulla sanabilità dell’abuso né legittima una situazione edilizia abusiva. Il principio di proporzionalità è stato ritenuto non pertinente, poiché il Comune non ha scelto tra diversi mezzi ugualmente idonei, ma ha negato la sanatoria per mancanza dei presupposti legali. Il parere conclusivo è nel senso del rigetto del ricorso.
Osservazioni
Primo motivo - Formazione del silenzio assenso sul condono
Il silenzio assenso non poteva formarsi perché l’immobile ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico e il parere favorevole della Soprintendenza costituisce una condizione essenziale del condono straordinario. Il termine per il silenzio assenso decorre solo in presenza di una domanda completa e corredata dalla documentazione necessaria.
Secondo motivo - Limiti volumetrici e unicità dell’intervento edilizio
Il limite massimo di cubatura condonabile previsto dall’art. 39, comma 1, della legge n. 724/1994 deve essere verificato con riferimento all’unitarietà dell’immobile o del complesso edilizio quando l’abuso sia stato realizzato in esecuzione di un disegno unitario. Non è possibile eludere il limite mediante più domande formalmente autonome riferite a parti del medesimo fabbricato.
Secondo motivo - Legittimo affidamento derivante dal decorso del tempo
Il lungo periodo trascorso dalla presentazione delle domande di condono non consolida un affidamento tutelabile sull’esito positivo del procedimento e non può legittimare la conservazione di una situazione edilizia abusiva.
Secondo motivo - Proporzionalità dell’ordine di demolizione
Il principio di proporzionalità non è pertinente quando l’amministrazione non opera una scelta tra più mezzi alternativi, ma si limita a negare la sanatoria per l’assenza dei presupposti previsti dalla legge.
Norme richiamate
art. 9 d.P.R. 1199/1971
termine di centoventi giorni
Il ricorso straordinario è ricevibile se notificato entro centoventi giorni dalla conoscenza o adozione dell’atto impugnato; nel caso concreto il termine è stato rispettato.
art. 39 l. 724/1994
opere abusive che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale o assentita, un ampliamento superiore a 750 metri cubi
I limiti volumetrici del condono devono essere riferiti all’intervento edilizio unitariamente considerato e non possono essere aggirati mediante il frazionamento dell’abuso in più istanze.
art. 35 l. 47/1985
termine biennale per la formazione del silenzio assenso
Il termine per la formazione del silenzio assenso sul condono decorre solo quando la domanda e la documentazione siano complete e consentano di identificare le opere e verificare i requisiti richiesti.
art. 31 l. 47/1985
La disposizione è richiamata dal ricorrente quale base della possibilità, al momento della presentazione delle domande, di chiedere la sanatoria anche da parte di soggetti diversi dal proprietario, purché interessati al conseguimento del condono; tale prospettazione non incide comunque sull’esito, fondato sull’unitarietà dell’intervento e sul superamento dei limiti volumetrici.
art. 21-nonies l. 241/1990
Il ricorrente ne invoca l’applicazione sostenendo che, formatosi il titolo per silenzio assenso, il Comune avrebbe dovuto previamente esercitare l’autotutela; il Collegio esclude però il presupposto stesso della formazione del titolo tacito.
l. 724/1994
La disciplina del secondo condono edilizio non consente la sanatoria dell’intervento unitario quando il volume complessivo ecceda i limiti stabiliti dalla legge.
Consiglio di Stato, sez. II, 18 febbraio 2021, n. 1474
Il termine per la formazione del silenzio assenso decorre dalla presentazione della domanda solo se questa è completa in ogni sua parte.
CGARS, sez. giur., 13 novembre 2023, n. 788/2023
Richiama il principio secondo cui il termine per il silenzio assenso sul condono presuppone la completezza della domanda.
CGARS, sez. giur., 22 giugno 2021, n. 595/2021
Il termine di ventiquattro mesi non decorre quando la domanda o la documentazione siano incomplete; decorre dal momento in cui le carenze siano state eliminate.
Consiglio di Stato, sez. VI, 20 gennaio 2025, n. 396
Il frazionamento dell’intervento in più istanze non rileva quando l’abuso costituisca un’opera unitaria riconducibile a un unico centro sostanziale di interessi.
Consiglio di Stato, sez. VI, 5 settembre 2018, n. 5214
Ai fini del limite massimo di cubatura condonabile occorre considerare l’unitarietà dell’immobile o del complesso immobiliare realizzato in esecuzione di un disegno unitario.
Massime di principio
- Il silenzio assenso sul condono edilizio può formarsi solo se la domanda è completa e corredata da tutta la documentazione necessaria a identificare le opere e a verificare i requisiti soggettivi e oggettivi della sanatoria.
- In materia di condono edilizio relativo a immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, il parere favorevole della Soprintendenza costituisce una condizione essenziale; in sua mancanza non può perfezionarsi il condono, neppure per silentium.
- I limiti volumetrici stabiliti dalla legge sul condono devono essere verificati con riferimento all’intervento edilizio unitariamente considerato quando le opere siano state realizzate in esecuzione di un disegno unitario; la suddivisione in più unità immobiliari o la presentazione di domande separate non consente di eludere tali limiti.
- Il mero decorso del tempo tra la presentazione della domanda di condono e il diniego non determina il consolidamento di un affidamento tutelabile sulla sanabilità dell’abuso e non legittima la conservazione di una situazione edilizia abusiva.
- Il principio di proporzionalità non impone all’amministrazione di conservare un abuso edilizio quando manchino i presupposti legali per la sanatoria: esso opera, invece, quando l’amministrazione debba scegliere tra più mezzi alternativi, tutti idonei al perseguimento dello scopo pubblico.
Diniego di condono edilizio e ordinanza di demolizione a Carini
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato un ricorso straordinario proposto contro il Comune di Carini per il diniego di due domande di condono edilizio presentate nel 1995 ai sensi della legge n. 724/1994 e contro la conseguente ordinanza di demolizione.
Premesse e richiesta
Le domande erano state presentate dal proprietario dell’immobile e dal figlio, all’epoca possessore, con indicazione di volumi distinti e pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori. Nel 2000 il figlio aveva acquistato la proprietà dell’immobile. Dopo circa trent’anni, il Comune aveva respinto entrambe le domande, ritenendo che esse riguardassero un unico organismo edilizio e che il volume complessivo, pari a 1.473,52 metri cubi, superasse i limiti di condonabilità. Era quindi seguita l’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino.
Ricevibilità del ricorso
Il ricorso è stato ritenuto ricevibile perché notificato al Comune entro il termine di centoventi giorni previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971.
Formazione del silenzio assenso
Il ricorrente sosteneva che il silenzio assenso si fosse formato in ragione del tempo trascorso e del fatto che il Comune, nel 1998, aveva quantificato gli oneri concessori senza formulare contestazioni definitive.
Il Collegio ha respinto la censura. Secondo il richiamato orientamento del Consiglio di Stato e del CGARS, il termine per il silenzio assenso sul condono decorre solo se la domanda è completa e corredata dalla documentazione necessaria. Nel caso concreto l’immobile risultava sottoposto, tra gli altri, a vincolo paesaggistico. Per gli immobili vincolati, il parere favorevole della Soprintendenza costituisce una condizione essenziale del condono straordinario; in sua mancanza non può formarsi il titolo tacito.
Poiché il titolo in sanatoria non si era formato, non sussisteva neppure il presupposto per pretendere il previo esercizio del potere di annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
Unitarietà dell’intervento e limiti volumetrici
L’art. 39, comma 1, della legge n. 724/1994 consente il condono entro determinati limiti di ampliamento e comunque non oltre 750 metri cubi nei casi previsti dalla disposizione. Tali limiti non possono essere elusi mediante il frazionamento artificioso di un unico intervento in più domande formalmente autonome.
La valutazione deve riferirsi all’unitarietà dell’immobile o del complesso immobiliare quando le opere siano state realizzate in esecuzione di un disegno unitario. Sono quindi irrilevanti, ai fini del calcolo, la suddivisione dell’edificio in più unità abitative e la presentazione di istanze separate riconducibili a un unico centro sostanziale di interessi.
Nel caso esaminato, la perizia giurata descriveva un fabbricato composto da tre piani, due fuori terra e uno seminterrato, con superficie coperta di 146,77 metri quadrati e volume complessivo di 1.473,52 metri cubi. Il collegamento interno tra il piano terra e il primo piano, realizzato mediante una scala curvilinea in cemento armato, confermava l’esistenza di un organismo edilizio unitario. Il diniego comunale è stato quindi ritenuto corretto, indipendentemente dalla questione della legittimazione del ricorrente a presentare la propria domanda.
Affidamento e decorso del tempo
Il Collegio ha escluso che il lungo periodo trascorso dalla presentazione delle domande potesse generare un affidamento tutelabile sul positivo esito del procedimento o sulla conservazione dell’abuso. Il tempo, da solo, non rende legittima una situazione edilizia abusiva e non può sostituire la mancanza dei presupposti sostanziali per il condono.
Proporzionalità e demolizione
È stata ritenuta non pertinente la censura relativa alla proporzionalità, anche con riferimento alla dedotta destinazione dell’immobile a unica abitazione del ricorrente e della sua famiglia. Il principio di proporzionalità rileva quando l’amministrazione debba scegliere tra più mezzi alternativi, tutti idonei a perseguire lo scopo pubblico. Nel caso concreto, invece, il Comune ha negato la sanatoria perché non sussistevano i requisiti legali per concederla.
Conclusioni
Il Consiglio di giustizia amministrativa ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario. Sono stati quindi confermati il diniego delle domande di condono e, per quanto emerge dal parere, l’ordine di demolizione e rimessa in pristino.
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