Parere n. 123/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, proposto dalla Residence Salute Lucrezia s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Spitaleri, contro il Comune di Adrano, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dell’ordinanza del responsabile dell’VIII Settore del Comune di Adrano n. 12 del 6 febbraio 2023 – prot. n. 5140 del 7 febbraio 2023.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeRicorso straordinario per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Adrano n. 12 del 6 febbraio 2023, relativa alla chiusura di una struttura per anziani, al trasferimento degli ospiti e all’irrogazione di una sanzione amministrativa.
Esito
Prevale il privato
La questione giuridica
La società ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il responsabile dell’VIII Settore del Comune di Adrano ha disposto la chiusura immediata della struttura gestita dalla società, il trasferimento degli anziani assistiti presso altre strutture e l’irrogazione di una sanzione amministrativa di euro 3.000 per la mancata presentazione della SCIA Unica e per la carenza delle autorizzazioni necessarie all’esercizio dell’attività. Con un unico motivo articolato, la ricorrente ha dedotto l’incompetenza del funzionario emanante, l’assenza dei presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente, il difetto di motivazione e, successivamente, la violazione del contraddittorio procedimentale. La questione centrale consiste nello stabilire se l’atto debba essere qualificato, in tutto o in parte, come ordinanza contingibile e urgente riservata al Sindaco oppure come ordinario provvedimento di amministrazione attiva rientrante nelle competenze dirigenziali.
Il parere
Il Consiglio ha ritenuto il ricorso ricevibile, in quanto notificato entro il termine di centoventi giorni previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971. Il motivo di incompetenza è stato ritenuto fondato solo parzialmente. La parte dell’ordinanza relativa alla chiusura della struttura e all’irrogazione della sanzione è stata qualificata, a prescindere dal richiamo agli artt. 50, comma 5, e 54, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000, come esercizio di ordinari poteri di amministrazione attiva e controllo spettanti al dirigente o al funzionario competente. Pertanto, tale parte è stata confermata. Diversamente, la disposizione che imponeva alla società di trasferire gli anziani presso altre strutture è stata qualificata come esercizio di potere contingibile e urgente, incidente sulla sfera giuridica degli ospiti e sul loro diritto di autodeterminazione. Tale potere è riservato al Sindaco e non è delegabile a un funzionario. Il provvedimento è stato quindi annullato limitatamente a tale disposizione, con conferma dell’atto nel resto. Sono state inoltre ritenute prive di rilievo decisivo le censure relative al difetto di motivazione e alla mancata comunicazione di avvio del procedimento: quest’ultima era stata dedotta tardivamente e con memoria non notificata, mentre la carenza dei requisiti autorizzativi non era stata contestata dalla società ed era sufficiente a fondare la chiusura dell’attività.
Osservazioni
Incompetenza e qualificazione dell’atto
La qualificazione dell’atto amministrativo deve essere compiuta in base al suo contenuto effettivo, alla causa reale e al potere concretamente esercitato, senza essere vincolata dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione o dalle parti.
Chiusura della struttura e sanzione amministrativa
La chiusura della struttura priva delle necessarie autorizzazioni e l’irrogazione della sanzione per mancata presentazione della SCIA Unica costituiscono esercizio di ordinari poteri amministrativi di controllo e repressione, rientranti nelle competenze del dirigente o del funzionario preposto, nonostante l’improprio richiamo agli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000.
Trasferimento degli anziani
La disposizione che impone alla società di trasferire gli anziani presso altre strutture integra un’ordinanza contingibile e urgente, incidendo sulla sfera giuridica degli ospiti e sul principio di autodeterminazione. Il relativo potere extra ordinem è riservato al Sindaco e non può essere esercitato da un funzionario.
Difetto di motivazione e comunicazione di avvio
Le censure relative al difetto di motivazione e alla mancata comunicazione di avvio del procedimento non conducono all’annullamento della parte relativa alla chiusura. La censura sul contraddittorio è stata dedotta per la prima volta in una memoria non notificata e, comunque, la carenza dei requisiti autorizzativi non era stata contestata dalla ricorrente e costituiva presupposto dirimente dell’intervento comunale.
Norme richiamate
art. 9 d.P.R. n. 1199/1971
Il termine per la proposizione del ricorso straordinario decorre, nel caso esaminato, dalla notifica del provvedimento impugnato ed è stato rispettato dalla ricorrente.
art. 50, comma 5, d.lgs. n. 267/2000
Il richiamo a tale disposizione non è sufficiente a qualificare l’intero atto come ordinanza contingibile e urgente: la natura dell’atto dipende dal potere concretamente esercitato.
art. 54, comma 2, d.lgs. n. 267/2000
I poteri extra ordinem previsti dalla disposizione sono riservati al Sindaco; non possono essere esercitati da un funzionario comunale.
d.lgs. n. 222/2016
La mancata presentazione della SCIA Unica e delle autorizzazioni necessarie giustifica la chiusura della struttura e la sanzione amministrativa, quali ordinari poteri di controllo e repressione.
artt. 1362 e ss. c.c.
Le regole sull’interpretazione dei contratti sono applicabili, in quanto compatibili, all’interpretazione degli atti amministrativi, da ricostruire attraverso il tenore letterale, il contenuto complessivo, il rapporto tra premesse e dispositivo e il potere concretamente esercitato.
art. 1366 c.c.
Gli effetti dell’atto amministrativo devono essere individuati anche in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, in coerenza con il buon andamento e con l’esigenza di chiarezza dell’azione amministrativa.
Massime di principio
- La natura di un atto amministrativo deve essere individuata in base al contenuto effettivo, alla causa reale e al potere concretamente esercitato, non in base alla sua intitolazione formale o ai richiami normativi contenuti nell’atto.
- L’improprio richiamo alle norme sulle ordinanze contingibili e urgenti non trasforma automaticamente un ordinario provvedimento amministrativo in un atto extra ordinem, quando il contenuto concreto corrisponde all’esercizio di poteri ordinari di controllo e repressione.
- Le ordinanze contingibili e urgenti previste dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000 rientrano nelle competenze proprie del Sindaco e non sono delegabili a funzionari o ad altri organi comunali.
- Quando un provvedimento contiene disposizioni riconducibili a poteri amministrativi diversi, la sua legittimità deve essere valutata autonomamente per ciascuna parte, con possibile annullamento limitato alla sola disposizione adottata dall’organo incompetente.
- Un provvedimento amministrativo deve essere interpretato anche secondo buona fede e in modo coerente con il principio di buon andamento, considerando ciò che il destinatario può ragionevolmente comprendere dal contenuto complessivo dell’atto.
Chiusura di una struttura per anziani e trasferimento degli ospiti
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede consultiva e nell’ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, ha esaminato l’impugnazione dell’ordinanza del Comune di Adrano con cui erano stati disposti la chiusura immediata di una struttura per anziani, il trasferimento degli ospiti presso altre strutture e l’irrogazione di una sanzione amministrativa di euro 3.000.
Premesse e svolgimento del procedimento
La società ricorrente ha dedotto l’incompetenza del responsabile dell’VIII Settore, l’assenza dei presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente e il difetto di motivazione. In una memoria successiva ha inoltre prospettato la violazione del contraddittorio procedimentale.
Il Comune di Adrano, pur regolarmente destinatario della notifica, non si è costituito. L’Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione Siciliana aveva inizialmente sostenuto la sospensione dell’efficacia dell’atto. Con il precedente parere sospensivo n. 423/2023 il Consiglio aveva accolto parzialmente l’istanza cautelare, sospendendo gli effetti dell’ordinanza soltanto nella parte relativa all’obbligo della società di trasferire gli anziani.
Il ricorso è stato ritenuto ricevibile perché notificato entro il termine di centoventi giorni previsto dall’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, decorrente dalla notifica dell’ordinanza, avvenuta il 7 febbraio 2023.
Criteri di qualificazione dell’atto amministrativo
Il Consiglio ha richiamato il principio secondo cui la qualificazione dell’atto amministrativo non dipende dal nomen iuris attribuito dall’amministrazione, ma dal contenuto effettivo, dalla causa reale e dal potere concretamente esercitato.
L’interpretazione deve considerare il tenore letterale dell’atto, il rapporto tra premesse e dispositivo e il complessivo intento dell’amministrazione. Sono inoltre rilevanti i criteri di interpretazione sistematica e di buona fede, in modo che gli effetti dell’atto siano individuabili in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente comprendere. Tale esigenza è collegata al principio di buon andamento, che impone alla pubblica amministrazione di formulare regole di condotta chiare e sicure, soprattutto quando producano conseguenze negative per i destinatari.
Chiusura della struttura e sanzione
La chiusura della struttura è stata ritenuta riconducibile all’esercizio di ordinari poteri di amministrazione attiva, controllo e repressione. La decisione comunale era stata preceduta da una segnalazione della Guardia di Finanza e dalla constatazione dell’assenza delle autorizzazioni necessarie per l’attività di assistenza a persone anziane e disabili.
Il Comune aveva inoltre invitato la società, con nota del 5 dicembre 2022, a presentare la documentazione necessaria per la regolarizzazione della struttura e dell’attività, senza che tale adempimento fosse stato effettuato.
Pertanto, nonostante il riferimento agli artt. 50, comma 5, e 54, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000, la chiusura non è stata qualificata come ordinanza contingibile e urgente. Essa rientrava nelle competenze ordinarie del dirigente o del funzionario preposto ai controlli. La stessa conclusione è stata applicata alla sanzione amministrativa di euro 3.000 per la mancata presentazione della SCIA Unica prevista dal d.lgs. n. 222/2016.
Trasferimento degli anziani e incompetenza del funzionario
Diversa è stata la valutazione della disposizione con cui la società era stata obbligata a trasferire e collocare gli anziani presso altre strutture autorizzate e ritenute idonee alle loro condizioni.
Questa parte dell’atto è stata qualificata come esercizio di un potere contingibile e urgente, perché incideva direttamente sulla sfera giuridica degli anziani e sul principio di autodeterminazione delle persone capaci di intendere e di volere, in assenza di una specifica base legislativa che consentisse al funzionario di imporre tale trasferimento.
Secondo l’orientamento richiamato dal Consiglio, l’emanazione delle ordinanze contingibili e urgenti previste dal d.lgs. n. 267/2000 è riservata al Sindaco e costituisce un potere speciale non delegabile. Poiché l’ordinanza era stata adottata dal responsabile di settore e non dal Sindaco, la disposizione sul trasferimento è risultata viziata da incompetenza.
Difetto di motivazione e contraddittorio procedimentale
Il Consiglio non ha ritenuto decisive le censure relative al difetto di motivazione e alla mancata comunicazione di avvio del procedimento.
La censura sul contraddittorio era stata formulata per la prima volta in una memoria difensiva non notificata e non nel ricorso straordinario. Inoltre, la società non aveva contestato l’assenza dei requisiti autorizzativi, ritenuta dal Comune il presupposto decisivo per la chiusura della struttura.
Esito
Il parere è stato espresso nel senso dell’accoglimento parziale del ricorso. L’ordinanza è stata annullata esclusivamente nella parte in cui imponeva alla società di provvedere al trasferimento e alla collocazione degli anziani presso altre strutture. Sono state invece confermate la chiusura dell’attività e la sanzione amministrativa di euro 3.000.
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