Sentenza n. 321/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera del Consiglio comunale di Cetara n. 7 del 17 febbraio 2025, la comunicazione di avvio del procedimento e, con motivi aggiunti, gli atti successivi di perfezionamento e approvazione della variante al PUC, il parere e il decreto della Provincia di Salerno, nonché gli atti relativi alla VAS e alla valutazione di incidenza. Ha dedotto, in sintesi: la violazione delle garanzie partecipative e l'omessa comunicazione di avvio del procedimento preliminare all'approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità; l'omesso o insufficiente esame delle osservazioni presentate; l'illegittimità della variante per la previsione dell'intervento in area ritenuta non edificabile o satura; il difetto di istruttoria in relazione al rischio idraulico R3 e R2; l'omesso o tardivo espletamento di VAS e VINCA, l'assenza o incompletezza del rapporto ambientale e della consultazione dei soggetti competenti in materia ambientale; la mancata verifica di coerenza con il PTCP; la violazione delle disposizioni regionali sul fabbisogno abitativo e sull'incremento demografico; il difetto di motivazione del decreto provinciale e il mancato rispetto delle prescrizioni delle autorità tutorie. Ha inoltre chiesto la sospensione necessaria del giudizio in ragione della pendenza di un ricorso per revocazione avverso una precedente sentenza del Consiglio di Stato relativa alla variante al PUT.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso la sospensione necessaria del giudizio ai sensi dell'art. 295 c.p.c., ritenendo mancante una relazione di pregiudizialità logica e giuridica tra il presente giudizio e il giudizio di revocazione: la fase rescindente della revocazione riguarda il vizio della sentenza impugnata e non il rapporto sostanziale deciso, mentre solo l'eventuale fase rescissoria potrebbe rinnovare tale giudizio. Il ricorso principale è stato dichiarato inammissibile e comunque ritenuto infondato. Il Collegio ha richiamato le precedenti pronunce sul progetto e sulla variante al PUT, rilevando che gli elementi essenziali dell'intervento erano già conoscibili attraverso gli atti comunali e regionali precedenti; la tardiva impugnazione degli atti presupposti rende inammissibile l'impugnazione degli atti conseguenziali, salvo la deduzione di vizi propri autonomi. Quanto ai vizi autonomi, il TAR ha ritenuto comprovato che la ricorrente fosse stata informata del procedimento e che le osservazioni presentate fossero state esaminate e controdedotte. Ha ritenuto legittimo il differimento delle valutazioni ambientali, della VINCA e della verifica di coerenza provinciale alla fase di variante al PUC successiva all'approvazione della variante al PUT, in conformità alla disciplina richiamata. Ha rilevato che la Provincia aveva poi espresso parere favorevole e che il fabbisogno abitativo era stato valutato nella fase preliminare; la censura relativa all'incongruenza demografica è stata inoltre ritenuta inammissibile perché riconducibile all'originario PUC approvato nel 2018. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il TAR ha qualificato l'approvazione comunale della variante al PUC come atto dovuto di recepimento della variante al PUT, in ragione della prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli strumenti urbanistici comunali. Ha escluso che l'Autorità di Bacino avesse impartito prescrizioni sull'approvazione della variante e ha ritenuto non prescrittive le osservazioni della Soprintendenza. Sono stati quindi respinti anche i vizi derivati. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria richiede, in assenza di una specifica previsione, una pregiudizialità logica e giuridica tra le controversie; tale requisito non ricorre, di regola, tra un giudizio principale e un giudizio di revocazione nella fase rescindente.

• art. 79 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente quale base della richiesta di sospensione, ma ritenuto non applicabile in mancanza dei presupposti della sospensione necessaria.

• art. 7 l. 241/1990

  La garanzia partecipativa risultava rispettata mediante la comunicazione di avvio del procedimento inviata alla ricorrente, che aveva poi presentato osservazioni.

• art. 11 d.P.R. 327/2001

  Richiamato in relazione alla comunicazione di avvio del procedimento concernente l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.

• art. 19 d.P.R. 327/2001

  Costituisce la base procedimentale per l'adozione della variante urbanistica connessa alla realizzazione dell'opera pubblica e alla dichiarazione di pubblica utilità.

• artt. 6, commi 2, lett. a), 3 e 3-bis, 10, comma 3, e 12 d.lgs. 152/2006

  Le valutazioni ambientali devono essere svolte nella fase procedimentale in cui la variante urbanistica abbia raggiunto un livello di definizione sufficiente allo scrutinio tecnico, non necessariamente prima dell'approvazione della variante al piano sovraordinato.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  Richiamato con riferimento alla valutazione di incidenza, ritenuta funzionale alla successiva variante al PUC.

• art. 5, comma 3, regolamento regionale Campania n. 5/2011

  La verifica di coerenza e le valutazioni ambientali sono state ritenute riferibili alla fase di approvazione della variante al PUC, successiva alla variante al PUT.

• art. 3 regolamento regionale Campania n. 5/2011

  La competenza primaria comunale nella pianificazione resta subordinata all'acquisizione delle dichiarazioni di coerenza della Provincia e della Regione.

• art. 7 regolamento regionale Campania n. 5/2011

  Prevede forme di consultazione dei soggetti pubblici e privati nel procedimento di pianificazione.

• art. 143, comma 9, d.lgs. 42/2004

  A far data dall'approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici.

  Le prescrizioni del piano paesaggistico sono cogenti e prevalgono sugli strumenti urbanistici comunali.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Le previsioni dei piani paesaggistici [...] sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici.

  La pianificazione paesaggistica prevale sugli strumenti urbanistici e vincola gli enti territoriali nell'adeguamento della pianificazione comunale.

• art. 13 l. reg. Campania n. 1/2007

  Richiamato quale base per la richiesta di una variante specifica al piano territoriale paesaggistico funzionale alla realizzazione dell'opera pubblica.

• artt. 9, 10 e 11 l. reg. Campania n. 35/1987

  Richiamati dalla ricorrente in relazione al proporzionamento del fabbisogno abitativo all'incremento demografico; la censura è stata ritenuta inammissibile o comunque infondata, poiché il fabbisogno era stato valutato nella fase preliminare e la contestazione riguardava l'impianto originario del PUC.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, quando tra atti esiste un rapporto di presupposizione, la mancata o tardiva impugnazione dell'atto presupposto rende inammissibile l'impugnazione dell'atto conseguenziale, salvo che siano dedotti vizi propri idonei a determinarne un'autonoma illegittimità.
• La pendenza di un giudizio di revocazione non determina automaticamente la sospensione necessaria del giudizio amministrativo connesso: nella fase rescindente la revocazione riguarda l'accertamento del vizio della sentenza impugnata e non la formazione o il contenuto del rapporto sostanziale oggetto della controversia principale.
• Nel procedimento di pianificazione urbanistica regionale e comunale, la competenza primaria del Comune è subordinata all'acquisizione delle dichiarazioni di coerenza degli enti sovraordinati previste dalla disciplina regionale e si esercita secondo un modello di coordinamento istituzionale e leale collaborazione.
• Le valutazioni ambientali, la valutazione di incidenza e la verifica di coerenza con la pianificazione provinciale devono essere svolte nella fase in cui la variante urbanistica abbia raggiunto un livello di definizione sufficiente per lo scrutinio tecnico; non è necessario anticiparle alla fase anteriore di approvazione della variante al piano sovraordinato quando la disciplina procedimentale ne preveda il differimento.
• Le previsioni dei piani paesaggistici sono cogenti e immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi degli strumenti urbanistici comunali; l'approvazione della variante al PUC che si limiti a recepire una variante al piano paesaggistico sovraordinato costituisce, nei limiti di tale adeguamento, un atto dovuto.
• La comunicazione di avvio del procedimento e l'obbligo di esame delle osservazioni risultano soddisfatti quando l'amministrazione informa il privato dell'avvio della variante, riceve le sue osservazioni e dà loro puntuale riscontro nella motivazione dell'atto conclusivo.

Come è indicizzato