Sentenza n. 1809/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, operativa nel settore dei dispositivi medici, ha impugnato, mediante ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e gli atti connessi, contestando il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto che la certificazione dello sforamento fosse stata effettuata sulla base dei dati di consuntivo regionali anziché del fatturato aziendale al lordo dell'IVA, che l'attività fosse stata svolta senza adeguata istruttoria, contraddittorio e coinvolgimento degli operatori, e che i parametri utilizzati fossero generici e indeterminati in ragione dell'eterogeneità dei dispositivi medici e della possibile inclusione, nelle commesse, di servizi e forniture. Ha inoltre dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, per violazione degli artt. 3, 23, 41 e 53 Cost. e degli artt. 16 e 52 CDFUE, sostenendo l'irragionevole discriminazione tra fornitori di strutture pubbliche e private o convenzionate, la natura tributaria della prestazione, la violazione dei principi di capacità contributiva e irretroattività e l'illegittima considerazione del fatturato al lordo dell'IVA. Con motivi aggiunti ha impugnato il decreto della Regione Veneto che individuava le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, deducendo l'illegittimità derivata dagli atti statali.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato la giurisprudenza della Sezione formatasi dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo infondate le censure relative al payback. Il sistema era conoscibile, nei suoi tratti essenziali, già dal 2015: erano previste le percentuali di ripiano a carico delle imprese e il criterio dell'incidenza del fatturato sul totale della spesa regionale; anche il tetto nazionale del 4,4% era già noto e quello regionale è stato successivamente confermato nella medesima misura. La nozione di dispositivo medico è sufficientemente determinata dal quadro normativo, sicché ampiezza ed eterogeneità della categoria non equivalgono a indeterminatezza. La Corte costituzionale ha inoltre ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato e non lesivo dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile prima delle gare e della conclusione dei contratti. Il nuovo art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025 non ha determinato la cessazione della materia del contendere, poiché non risultavano depositati gli atti regionali di accertamento del pagamento della quota ridotta e la ricorrente non aveva dichiarato di aver effettuato il versamento. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Gli atti regionali hanno natura meramente tecnico-contabile e riepilogativa, sono interamente vincolati e non implicano esercizio di discrezionalità amministrativa o tecnica; la controversia incide quindi su diritti soggettivi e spetta al giudice ordinario. È stata disposta la rimessione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici e l'obbligo delle aziende fornitrici di concorrere al ripiano dello sforamento, secondo percentuali e criteri predeterminati.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Regola le procedure di ripiano relative alle annualità 2015-2018 e consente l'adozione dei provvedimenti regionali e provinciali di individuazione delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  Prevede una definizione agevolata dell'obbligo di payback mediante versamento del 25% e stabilisce che la cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali si determina soltanto dopo l'accertamento e la comunicazione dell'avvenuto pagamento.

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi ... la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  Consente la decisione in forma semplificata quando ricorra manifesta infondatezza o altra causa processuale definitoria.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declinatoria del giudice amministrativo.

• art. 48 c.p.a.

  Ha consentito la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario a seguito dell'opposizione dell'amministrazione.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Richiamato quale fondamento della trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale.

• art. 2 del regolamento UE sui dispositivi medici

  Fornisce, secondo il rinvio operato dalla disciplina nazionale, la definizione normativa di dispositivo medico, ritenuta sufficiente a individuare la platea dei soggetti passivi.

• art. 2 d.lgs. n. 137/2022

  Richiama la nozione normativa europea di dispositivo medico, utilizzata per escludere l'indeterminatezza della categoria assoggettata al payback.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato nello svolgimento dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha imposto l'avviso alle parti della possibile inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è, in quanto tale, contrario ai principi di ragionevolezza, proporzionalità, libertà d'impresa, capacità contributiva e tutela dell'affidamento, poiché l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della conclusione dei contratti.
• La nozione di dispositivo medico, anche se ampia ed eterogenea, non è indeterminata quando sia definita mediante il rinvio alla disciplina normativa europea e nazionale; tale definizione consente di individuare sia l'oggetto del meccanismo di payback sia la platea dei soggetti obbligati.
• Gli atti regionali che individuano le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificano i relativi importi, mediante mera ricognizione e somma di dati contabili secondo parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività vincolata e non esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• Le controversie aventi a oggetto gli atti regionali meramente ricognitivi e contabili di quantificazione degli importi di payback incidono su diritti soggettivi e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La cessazione della materia del contendere prevista dalla disciplina sopravvenuta sulla definizione agevolata del payback richiede l'accertamento e la comunicazione al giudice dell'avvenuto pagamento della quota ridotta; la sola entrata in vigore della disciplina o la mera possibilità di aderirvi non sono sufficienti.

Come è indicizzato