Sentenza n. 5458/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato tre note dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con cui erano stati richiesti canoni concessori per il periodo di proroga tecnica della concessione bingo, chiedendo anche l'accertamento dell'insussistenza del credito e la restituzione delle somme già versate con riserva. In via principale ha sostenuto che, non avendo riaperto la sala dopo l'interruzione dell'attività dovuta alla pandemia, non vi fosse stata adesione volontaria alla proroga tecnica e mancasse quindi il presupposto dell'obbligo di pagamento. In via subordinata ha dedotto la non debenza dei canoni per i periodi in cui l'attività era stata imperativamente sospesa per factum principis. In ulteriore subordine ha contestato la legittimità della proroga tecnica e la congruità del canone previsto dalla legge. L'Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione e ha chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha richiamato la precedente sentenza non definitiva n. 11806/2024, con cui aveva già respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, riconoscendo la non debenza dei canoni per i periodi di chiusura obbligatoria e sospendendo il giudizio per il periodo di riapertura volontaria in attesa della pronuncia della Corte di giustizia. Dopo la sentenza CGUE del 20 marzo 2025 nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22 e le successive sentenze del Consiglio di Stato, il Collegio ha ritenuto incompatibile con l'art. 43 della direttiva 2014/23/UE la proroga tecnica delle concessioni bingo e, in particolare, la predeterminazione legislativa di un canone fisso e uniforme, non parametrato al fatturato e alla remuneratività effettiva della concessione. Ha quindi disapplicato, per contrasto con il diritto dell'Unione, l'art. 1, comma 1047, lett. a), l. n. 205/2017 nella parte relativa alla proroga e al canone mensile di euro 7.500 o euro 3.500, ritenendo illegittima in via derivata la nota del 30 settembre 2022, limitatamente alla richiesta dei canoni per il periodo 15 giugno-25 ottobre 2020, durante il quale l'attività era consentita ma non esercitata dalla società. La nota è stata annullata e l'Agenzia è stata condannata a restituire euro 37.500, oltre interessi legali dal deposito del ricorso fino all'effettivo pagamento, entro sessanta giorni. È stato fatto salvo il potere dell'Agenzia di rideterminare una corretta indennità per il periodo controverso, tenendo conto dei fatturati, dei vantaggi e svantaggi delle parti, della data di restituzione del titolo e dell'interesse erariale all'effettivo esercizio della concessione. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 636, l. n. 147/2013

  Ha previsto la proroga tecnica delle concessioni bingo in scadenza, subordinandola al pagamento di un canone mensile.

• art. 1, comma 934, lett. a), n. 1), l. n. 208/2015

  Ha modificato la disciplina della proroga tecnica e aumentato il canone dovuto.

• art. 1, comma 1047, lett. a), l. n. 205/2017

  “il versamento della somma di euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese di proroga del rapporto concessorio scaduto”

  È stata disapplicata nella parte in cui prevedeva la proroga tecnica e un canone fisso e uniforme, incompatibile con l'art. 43 della direttiva 2014/23/UE.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Disciplina tassativamente le modifiche delle concessioni ammissibili senza una nuova procedura di gara. La proroga tecnica bingo non rientra nelle ipotesi derogatorie e il canone forfetario non è compatibile con la direttiva.

• art. 8, par. 2, direttiva 2014/23/UE

  Rileva per il calcolo del valore della concessione e per la verifica delle soglie oltre le quali non opera l'autorizzazione alla modifica senza nuova gara.

• art. 267 TFUE

  Ha costituito la base dei rinvii pregiudiziali del Consiglio di Stato alla Corte di giustizia.

• art. 2033, secondo periodo, c.c.

  Ha giustificato il riconoscimento degli interessi legali sulle somme da restituire dal deposito del ricorso, in ragione della buona fede dell'accipiens.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Richiamato per il deposito della memoria difensiva.

• art. 72-bis c.p.a.

  Richiamato per la trattazione inizialmente prevista in forma semplificata.

Massime di principio

• La proroga legislativa di una concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE costituisce una modifica della concessione e può essere disposta senza nuova procedura di gara solo nei casi tassativi previsti dall'art. 43 della direttiva.
• La proroga tecnica delle concessioni bingo prevista dall'art. 1, comma 1047, lett. a), l. n. 205/2017 non rientra nelle deroghe dell'art. 43 della direttiva 2014/23/UE e la relativa disciplina interna deve essere disapplicata dal giudice nazionale per contrasto con il diritto dell'Unione.
• Un canone di proroga predeterminato in misura fissa e uniforme per tutti i concessionari, senza relazione con il fatturato e con la remuneratività effettiva della concessione, è incompatibile con l'art. 43 della direttiva 2014/23/UE.
• L'illegittimità della proroga tecnica non comporta automaticamente la gratuità del godimento della concessione: l'amministrazione può rideterminare un'indennità di occupazione, anche provvisoria, mediante una valutazione discrezionale basata sui fatturati e sulla ponderazione dei vantaggi e degli svantaggi delle parti.
• Quando il giudice disapplica la disciplina nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione e annulla la richiesta di canoni, può riconoscere la restituzione delle somme versate, facendo salvo il successivo esercizio del potere amministrativo di determinare una diversa indennità conforme ai principi eurounitari e al vincolo conformativo della sentenza.

Come è indicizzato