Sentenza n. 1824/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura sanitaria privata accreditata ha impugnato la deliberazione regionale che, per l'anno 2023 e in via provvisoria per il 2024, aveva determinato i volumi massimi di prestazioni e i correlati limiti di spesa, nonché il decreto dirigenziale attuativo e la successiva deliberazione regionale per l'annualità 2024. Ha dedotto: violazione dell'art. 7 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancato contraddittorio; invalidità derivata dai vizi già dedotti contro precedenti deliberazioni regionali; difetto di istruttoria; illegittimità del limite delle 150.000 prestazioni, ritenuto lesivo della concorrenza e idoneo a cristallizzare il criterio della spesa storica; determinazione dei tetti in assenza di adeguata istruttoria; illogicità degli arrotondamenti e della previsione di prestazioni e tetti comuni a più strutture, senza considerare le specificità tecnologiche e prestazionali dei singoli operatori. Con i primi motivi aggiunti ha censurato il decreto dirigenziale n. 130/2024, ritenendolo penalizzante per le strutture più piccole e territorialmente diffuse. Con i secondi motivi aggiunti ha dedotto l'invalidità derivata della deliberazione regionale n. 757/2024, sostenendo che le valutazioni fossero fondate su algoritmi astratti e slegati dalla domanda effettiva di prestazioni sanitarie e contestando la clausola di salvaguardia. La Regione e l'ASL hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per la sottoscrizione dei contratti contenenti la clausola di salvaguardia, oltre all'infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare nel merito le singole censure. La struttura aveva sottoscritto i contratti con una clausola di salvaguardia che prevedeva l'accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, nonché la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o instaurabili contro i provvedimenti adottati o conoscibili, purché riferiti all'annualità regolata dal contratto. Secondo il Collegio, tale sottoscrizione costituisce comportamento univoco di acquiescenza e priva la struttura della legittimazione a impugnare gli atti gravati. Il TAR ha ritenuto legittima e sufficientemente determinata la clausola, aderendo all'orientamento prevalente del Consiglio di Stato e discostandosi dall'opposto orientamento del CGARS, secondo cui la clausola sarebbe nulla per violazione dell'art. 1462 c.c., indeterminatezza dell'oggetto e contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost. Il Collegio ha escluso che l'annullamento degli atti amministrativi presupposti determini necessariamente la nullità del contratto, ritenendo preferibile la qualificazione dell'effetto come inefficacia. Ha inoltre escluso l'applicabilità dell'art. 1462 c.c., poiché l'amministrazione non imporrebbe l'esecuzione di prestazioni non dovute, potendo la struttura richiedere al paziente il prezzo integrale una volta esaurito il budget. La clausola è stata ritenuta determinata o determinabile perché riferita ai provvedimenti di fissazione dei tetti, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti, con effetti limitati all'annualità contrattuale. Non è stata ravvisata violazione del diritto di difesa o del riparto di attribuzioni, poiché la struttura ha potuto impugnare gli atti prima della sottoscrizione e la clausola persegue il legittimo obiettivo di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria e il mantenimento dell'equilibrio finanziario del servizio. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile e la ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese in favore della Regione e dell'ASL, liquidate in euro 1.500 oltre accessori e contributo unificato per ciascuna amministrazione.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per omessa comunicazione di avvio del procedimento; la censura non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha escluso che la clausola di salvaguardia violi tale disposizione, ritenendo che l'annullamento degli atti amministrativi presupposti non determini necessariamente la nullità del contratto e che l'amministrazione non imponga prestazioni non dovute.

• artt. 24 e 113 Cost.

  Il TAR ha escluso la violazione del diritto di difesa e della tutela giurisdizionale, poiché la clausola non avrebbe impedito alla struttura di impugnare gli atti amministrativi prima della sottoscrizione e sarebbe giustificata dall'obiettivo di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Il contratto stipulato con la struttura sanitaria accreditata è stato considerato il contesto nel quale opera la clausola di salvaguardia relativa ai tetti di spesa.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato in relazione alla possibile qualificazione degli accordi tra amministrazione e operatori privati; il TAR ha valorizzato la posizione sostanzialmente paritetica delle parti e l'accettazione contrattuale degli effetti degli atti programmatori.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un contratto di accreditamento sanitario contenente una clausola di salvaguardia con cui la struttura accetta espressamente e incondizionatamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili contro gli atti adottati o conoscibili, riferiti all'annualità contrattuale, integra un comportamento univoco di acquiescenza e preclude la legittimazione a impugnare tali atti.
• Una clausola di salvaguardia riferita ai provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e agli atti collegati o presupposti, con efficacia limitata all'annualità regolata dal contratto, è sufficientemente determinata o determinabile quanto all'oggetto e all'estensione della rinuncia.
• La clausola di salvaguardia nei contratti con le strutture sanitarie accreditate non viola necessariamente gli artt. 24 e 113 Cost. quando non impedisce l'accesso originario alla tutela giurisdizionale e persegue l'obiettivo legittimo di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria e l'equilibrio finanziario del servizio pubblico.
• L'annullamento dell'atto amministrativo presupposto dal contratto non determina necessariamente la nullità del contratto, potendo produrre, secondo l'orientamento ritenuto preferibile, effetti di inefficacia del rapporto contrattuale; tale presupposto esclude che la clausola di salvaguardia violi automaticamente l'art. 1462 c.c.

Come è indicizzato