Sentenza n. 9741/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso, la determinazione dirigenziale di indizione e le deliberazioni della Giunta capitolina n. 136/2024 e n. 44/2025, deducendo: violazione della disciplina statale sulle concessioni demaniali marittime, in particolare degli artt. 3 e 4 della l. n. 118/2022 come modificati dal d.l. n. 131/2024, per avere Roma Capitale indetto una gara-ponte di durata annuale o stagionale anziché una procedura conforme al nuovo modello legislativo; mancata predeterminazione dell’indennizzo spettante ai gestori uscenti; illegittimità e indeterminatezza della royalty sul fatturato, aggiuntiva rispetto al canone concessorio; impossibilità di formulare un’offerta congrua e remunerativa per la durata limitata, la proroga meramente facoltativa, l’incertezza del canone e dell’indennizzo e la royalty; illegittimità dei vincoli di partecipazione e di aggiudicazione; indeterminatezza dei criteri dell’offerta tecnica e del livello progettuale richiesto; incoerenza e illogicità del punteggio riconosciuto alle imprese a prevalente carattere giovanile nell’ambito dell’esperienza pregressa; violazione delle deliberazioni di indirizzo della Giunta capitolina; mancata previsione di obblighi relativi alle condizioni del personale, alla qualità dei servizi e agli investimenti; illegittimità della previsione di revoca senza espresso riconoscimento dell’indennizzo. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione immediata di clausole non escludenti e ha sostenuto la legittimità della gara-ponte, della royalty, dei criteri di gara e dei vincoli pro-concorrenziali.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità limitatamente alle censure sulla durata delle concessioni e sulla royalty, ritenendo che tali clausole incidessero su elementi essenziali del rapporto concessorio e producessero una lesione attuale, impugnabile immediatamente, anche prima della partecipazione e dell’aggiudicazione. L’interesse tutelato non consisteva nella mera legittimità astratta della procedura, ma nella possibilità di concorrere per ottenere un bene della vita conformato secondo condizioni ritenute legalmente corrette. Nel merito, il TAR ha ritenuto che la disciplina statale dell’art. 4 l. n. 118/2022 fosse immediatamente applicabile alle procedure avviate dopo il 17 settembre 2024 e costituisse un modulo speciale e cogente, ma ha ritenuto non irragionevole, nel peculiare contesto romano privo di concessioni in essere prorogabili, l’indizione di una gara-ponte temporanea volta ad assicurare la continuità dei servizi e a traghettare il sistema verso le procedure ordinarie. La mancata approvazione del PUA e l’assenza di ulteriori decreti attuativi non giustificavano la disapplicazione della disciplina statale, ma non impedivano la gara-ponte. La royalty, pur atipica rispetto alle modalità ordinarie di remunerazione della concessione, è stata ritenuta legittima e non indeterminata, perché parametrata per relationem al futuro fatturato e funzionale alla valorizzazione reddituale del bene demaniale in favore dell’erario. Le censure sull’indennizzo sono state ritenute comunque infondate, poiché nel caso concreto non vi erano concessionari uscenti, ma occupanti sine titulo; inoltre, la disciplina statale non impediva l’avvio della procedura in assenza del decreto ministeriale sull’indennizzo. Sono state respinte anche le doglianze sull’indeterminatezza dei beni, poiché le schede tecniche e la facoltà di sopralluogo fornivano elementi sufficienti; sui criteri tecnici, poiché le specificazioni dell’avviso temperavano l’ampiezza dei concetti utilizzati; sul punteggio per le imprese giovanili, ritenuto coerente con l’apertura del mercato a nuovi operatori; sui vincoli di partecipazione e aggiudicazione, ritenuti pro-concorrenziali e coerenti con la finalità di evitare la concentrazione dei lotti; sulla mancata riproduzione nel bando di obblighi di legge, già vincolanti; sull’attuazione degli indirizzi della Giunta, non aventi carattere assolutamente vincolante; e sulla revoca, il cui regime discende dalla disciplina propria del potere esercitato, incluso l’art. 42 cod. nav. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. e), Cost.

  La disciplina dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime, in quanto attinente alla tutela della concorrenza, rientra nella competenza legislativa esclusiva statale.

• artt. 3 e 4 l. 5 agosto 2022, n. 118

  L’art. 4, come modificato, disciplina direttamente e in modo speciale le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, stabilendo termini, contenuti del bando, criteri di aggiudicazione e indennizzo; l’art. 3 prevede la proroga delle concessioni in essere per consentire l’ordinata programmazione delle procedure.

• art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Ha sostituito l’art. 4 l. n. 118/2022, introducendo la disciplina direttamente applicabile alle procedure avviate successivamente alla sua entrata in vigore.

• art. 4, comma 13, l. n. 118/2022

  Le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento ... avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori.

  La disciplina si applica alle procedure avviate dal 17 settembre 2024.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  Prevede l’indennizzo in favore del concessionario uscente, posto a carico del subentrante, in relazione agli investimenti non ammortizzati; la mancata adozione del decreto ministeriale non giustifica il mancato avvio della procedura.

• art. 4, comma 6, l. n. 118/2022

  Individua i criteri di aggiudicazione delle concessioni, cui la procedura comunale si è ispirata anche quanto ai profili di qualità, accessibilità, sostenibilità e valorizzazione del bene.

• art. 37 r.d. 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della navigazione)

  Il criterio della proficua utilizzazione del bene demaniale comprende anche la valorizzazione economica e reddituale del bene nell’interesse dell’erario e della collettività.

• art. 42 r.d. 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della navigazione)

  Il regime dell’eventuale indennizzo in caso di revoca della concessione deve essere ricostruito sulla base della disciplina propria del potere di revoca esercitato.

• art. 49 r.d. 30 marzo 1942, n. 327 (Codice della navigazione)

  È stato richiamato da Roma Capitale in relazione alla posizione dei gestori uscenti, ma il TAR ha deciso valorizzando la diversa qualificazione dei soggetti presenti sul litorale come occupanti sine titulo.

• art. 19, comma 3, regolamento Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19

  La previsione regionale sulle concessioni temporanee nelle more dell’approvazione dei PUA non consente di disattendere la sopravvenuta disciplina statale sulle procedure di affidamento.

• art. 47 l.r. Lazio 6 agosto 2007, n. 13

  I comuni devono rilasciare le concessioni demaniali marittime in conformità alla normativa statale e regionale e agli strumenti di pianificazione applicabili.

• art. 58 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36

  È stato invocato dalla ricorrente per contestare i vincoli di partecipazione e aggiudicazione; il TAR ha ritenuto tali vincoli ragionevoli e pro-concorrenziali nel contesto concreto.

• art. 37 r.d. 23 maggio 1924, n. 827

  È richiamato quale espressione dei principi di evidenza pubblica e di valorizzazione reddituale dei beni pubblici.

• art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Ha consentito al TAR di motivare la decisione mediante rinvio alle sentenze coeve della stessa Sezione su questioni largamente sovrapponibili.

• art. 4, comma 1, l. n. 118/2022

  È stato richiamato quale fondamento della finalità di apertura del mercato e di accesso di nuovi operatori, anche attraverso la valorizzazione delle imprese a prevalente carattere giovanile.

Massime di principio

• Le clausole di una lex specialis che incidono direttamente sugli elementi essenziali della concessione, quali durata e corrispettivo, sono immediatamente impugnabili quando producono una lesione attuale dell’interesse a concorrere per un bene della vita conformato secondo condizioni legalmente corrette; non è necessario attendere la mancata aggiudicazione, poiché una modifica successiva altererebbe l’oggetto del confronto competitivo e la platea degli operatori interessati.
• La disciplina dell’art. 4 l. n. 118/2022, come sostituito dal d.l. n. 131/2024, è immediatamente applicabile alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime avviate dopo la sua entrata in vigore e costituisce un modulo speciale e cogente, adottato dallo Stato nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza.
• In un contesto nel quale non esistano concessioni in essere suscettibili di proroga legale e sia necessario garantire la continuità dei servizi turistico-ricreativi, l’amministrazione può indire una gara-ponte temporanea, purché la scelta sia funzionale all’ordinata transizione verso le procedure di affidamento previste dalla disciplina statale e non risulti manifestamente irragionevole.
• La previsione, in aggiunta al canone concessorio, di una royalty parametrata al fatturato futuro del concessionario può essere legittima quale modalità flessibile di valorizzazione economica del bene demaniale, quando sia collegata alla redditività effettiva dell’attività e sia sufficientemente determinata mediante il riferimento al fatturato realizzato.
• I vincoli di partecipazione e di aggiudicazione dei lotti possono essere legittimamente stabiliti per evitare la concentrazione delle concessioni e favorire l’accesso di una pluralità di operatori, incluse le piccole e medie imprese, purché siano coerenti con l’obiettivo pro-concorrenziale e non risultino irragionevoli.
• La mancata riproduzione nel bando di obblighi direttamente derivanti dalla legge non determina, di per sé, l’illegittimità della procedura, poiché tali obblighi vincolano comunque l’amministrazione e i partecipanti.

Come è indicizzato