Sentenza n. 5067/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato le ordinanze di demolizione deducendo: violazione dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, per difficoltà di comprensione degli atti e violazione dei principi di collaborazione e buona fede; violazione del principio di legalità e tipicità dell’azione amministrativa, poiché la demolizione avrebbe riguardato opere assistite da titoli edilizi non annullati; omessa comunicazione di avvio del procedimento e violazione delle garanzie partecipative; lesione del legittimo affidamento, in ragione di una precedente qualificazione delle scaffalature come opere di edilizia libera. Le ricorrenti hanno inoltre sostenuto che le scaffalature, anche coperte, fossero beni mobili o opere di edilizia libera, che alcune strutture avessero carattere temporaneo e che sussistessero errori grafici nelle rappresentazioni progettuali. Le ordinanze riguardavano numerosi manufatti, soppalchi, tettoie, gazebo, scaffalature, recinzioni, modifiche prospettiche, impianti, cancelli e opere accessorie, alcuni oggetto di istanze di accertamento di conformità respinte o silenziosamente rigettate, altri privi di titolo edilizio, paesaggistico o di autorizzazione sismica, altri ancora difformi dai titoli rilasciati o già interessati da precedenti ordini di demolizione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha affermato che l’abuso edilizio deve essere valutato in modo complessivo e non atomistico, considerando l’insieme delle opere e il loro impatto unitario sull’assetto del territorio. Nel caso concreto, la pluralità e la stratificazione degli interventi aveva creato un unico insediamento commerciale, nel quale solo alcune opere risultavano regolari o regolarizzate, mentre numerose altre erano prive di valido e completo titolo edilizio, paesaggistico o sismico, difformi dai titoli oppure già colpite da precedenti ordinanze di demolizione. Il giudice ha ritenuto infondate le censure di violazione dei principi di buona fede, collaborazione, legalità e tipicità, nonché quella relativa alla scarsa intelligibilità delle ordinanze, la cui complessità era giustificata dalla molteplicità degli interventi e dalla difficoltà di distinguere le opere legittime dalle superfetazioni abusive. È stata respinta anche la censura relativa alla partecipazione procedimentale e all’affidamento: l’ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede la comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, non potendo il proprietario dell’abuso vantare un affidamento tutelabile alla conservazione dell’opera abusiva. L’omessa comunicazione di avvio costituisce, in tale contesto, irregolarità non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché la partecipazione non avrebbe potuto modificare il contenuto del provvedimento. Le spese sono state poste a carico delle ricorrenti e liquidate in euro 2.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale fondamento di una delle ordinanze di demolizione impugnate.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Fondamento dell’ordine di demolizione e disciplina dell’attività repressiva degli abusi edilizi, qualificata dal giudice come doverosa e vincolata.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’istanza di accertamento di conformità, rigettata o definita con silenzio-rigetto ai sensi del comma 3, non costituisce titolo valido per la conservazione degli interventi contestati.

• art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il silenzio formatosi sull’istanza di accertamento di conformità è stato qualificato come silenzio-rigetto.

• art. 94 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla necessità dell’autorizzazione sismica per strutture e opere stabilmente fissate al suolo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede

  La disposizione non è stata ritenuta violata: la complessità delle ordinanze derivava dalla stratificazione delle opere e dalla necessità di descrivere un insediamento unitario caratterizzato da molteplici interventi abusivi.

• art. 7 l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non ha determinato l’illegittimità delle ordinanze demolitorie, trattandosi di attività vincolata.

• art. 10 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non avrebbero potuto incidere sul contenuto vincolato degli ordini di demolizione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omessa comunicazione di avvio degrada a irregolarità non invalidante quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Richiamato in relazione alla prescrizione della Soprintendenza e alla necessità di un nuovo progetto per il rivestimento di un muro di recinzione.

Massime di principio

• La verifica dell’abuso edilizio deve essere condotta considerando unitariamente l’insieme delle opere realizzate, il loro impatto complessivo sul territorio e le reciproche interazioni; non è consentito scomporre artificialmente l’intervento per sottrarre singole parti alla sanzione demolitoria.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è un provvedimento vincolato e doveroso, che non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale né una comparazione tra interesse pubblico alla repressione e interesse privato alla conservazione dell’opera.
• Il decorso del tempo, la tolleranza amministrativa o precedenti qualificazioni dell’opera come edilizia libera non fanno sorgere un legittimo affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione abusiva.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non invalida l’ordine di demolizione quando l’attività repressiva è vincolata e la partecipazione del destinatario non avrebbe potuto determinare un contenuto diverso del provvedimento, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Le opere apparentemente amovibili o qualificabili come scaffalature possono richiedere titoli edilizi, autorizzazione paesaggistica o autorizzazione sismica quando, per dimensioni, stabilità, ancoraggio al suolo o trasformazione dello stato dei luoghi, producano un rilevante impatto edilizio o paesaggistico.
• L’autorizzazione paesaggistica è autonoma e presupposta rispetto al titolo edilizio e può essere necessaria anche per interventi qualificabili come edilizia libera sotto il profilo urbanistico, quando l’opera incida significativamente sul bene paesaggistico o alteri lo stato dei luoghi.

Come è indicizzato