Sentenza n. 1362/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione comunale e il regolamento attuativo dell’art. 59 della l.r. Toscana n. 61/2024, deducendo: l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale per invasione della competenza statale in materia di ordinamento civile, violazione del diritto di proprietà, della libertà di iniziativa economica, della riserva di legge, del legittimo affidamento e dei principi di uguaglianza e certezza del diritto; l’illegittimità del regolamento per avere esteso criteri e limiti all’intero territorio comunale, introdotto requisiti, standard qualitativi, ipotesi di sospensione e decadenza e un contingentamento delle autorizzazioni non previsto dalla legge regionale; l’illegittimità del termine quinquennale delle autorizzazioni, degli oneri documentali, dei requisiti dimensionali e delle prescrizioni relative all’identificazione degli ospiti, alla reperibilità, agli orari di arrivo e partenza, al vademecum comportamentale e alla raccolta differenziata; l’irragionevolezza e sproporzione del limite alle nuove attività nel centro storico, per carenza di istruttoria, mancata ponderazione degli interessi e inidoneità delle misure; l’illegittimità dell’art. 11 del regolamento, recante sanzioni prive di adeguata base legislativa e contrastanti con i principi di tassatività e responsabilità soggettiva. È stata inoltre sollecitata la rimessione alla Corte costituzionale delle questioni relative agli artt. 59, 60, 61 e 63 della l.r. n. 61/2024. Una ricorrente ha rinunciato agli atti, con conseguente estinzione del giudizio limitatamente alla propria posizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato estinto il giudizio nei confronti della ricorrente che aveva rinunciato agli atti e ha respinto il ricorso per il resto. Ha ritenuto manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 186/2025, che ha ritenuto l’art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024 riconducibile prevalentemente alle materie del turismo e del governo del territorio, escludendo l’invasione della competenza statale in materia di ordinamento civile e riconoscendo la possibilità di conformare il diritto di proprietà quanto alla destinazione degli immobili a locazione turistica breve. Il regime autorizzatorio, il contingentamento e la durata quinquennale sono stati ritenuti compatibili con la direttiva 2006/123/CE, in quanto giustificati da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela del patrimonio storico-artistico, la preservazione del tessuto sociale, la gestione sostenibile del turismo e l’incremento dell’offerta di alloggi per locazioni di lunga durata. Il regolamento comunale è stato ritenuto provvisto di adeguata base legislativa: le disposizioni generali sull’intero territorio comunale sono ammesse quando funzionali agli obiettivi dell’art. 59 regionale; gli standard e gli obblighi riproducono o specificano obblighi già previsti da fonti legislative o secondarie. Le ipotesi di decadenza sono state ricondotte alla perdita dei requisiti autorizzatori e al principio del contrarius actus. Il limite alle nuove autorizzazioni nel centro storico non costituisce un divieto assoluto, ma un contingentamento numerico, coincidente con le unità immobiliari già destinate all’attività al 31 dicembre 2024. La scelta comunale, espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, è sindacabile solo per carenza istruttoria, inattendibilità, manifesta irragionevolezza o abnormità; nel caso concreto l’istruttoria e la motivazione sono state ritenute sufficienti e le misure plausibili, proporzionate e funzionali agli obiettivi perseguiti. Il motivo sulle sanzioni è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, non essendo state irrogate sanzioni ai ricorrenti; il TAR ha comunque rilevato che la sanzione regionale costituisce disposizione legislativa speciale fatta salva dall’art. 7-bis TUEL e soddisfa la riserva relativa di legge. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  Attribuisce ai Comuni capoluogo di provincia la facoltà di disciplinare con regolamento le locazioni turistiche brevi, introducendo criteri, limiti, autorizzazioni quinquennali e, nelle zone interessate, limiti massimi al numero delle autorizzazioni.

• artt. 60 e 61 l.r. Toscana n. 61/2024

  Prevedono requisiti e informazioni relativi alle condizioni di sicurezza e salubrità, alla capacità ricettiva, alle dotazioni e alle caratteristiche degli alloggi e dell’attività di locazione turistica.

• art. 63 l.r. Toscana n. 61/2024

  Stabilisce la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.000 a 10.000 euro per la violazione delle disposizioni contenute nel regolamento comunale adottato ai sensi dell’art. 59.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito dalla l. n. 191/2023

  Disciplina amministrativamente le locazioni brevi e turistiche, imponendo tra l’altro obblighi relativi al Codice Identificativo Nazionale e prevedendo una disciplina uniforme per le attività interessate.

• art. 4 d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  Definisce, ai fini fiscali, la locazione breve come contratto di locazione abitativa di durata non superiore a trenta giorni, anche con servizi accessori determinati.

• art. 53 d.lgs. n. 79/2011

  Riconduce gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche alla disciplina delle locazioni prevista dal codice civile.

• art. 19 d.lgs. n. 59/2010

  Prevede, in attuazione della direttiva servizi, la durata normalmente illimitata dell’autorizzazione, salve le eccezioni connesse al contingentamento o a motivi imperativi di interesse generale, nonché la possibilità di decadenza, sospensione o revoca al venir meno delle condizioni autorizzatorie.

• art. 7-bis d.lgs. n. 267/2000

  Prevede la sanzione per le violazioni dei regolamenti comunali, facendo salve le diverse sanzioni stabilite dalla legge, tra cui quella prevista dall’art. 63 l.r. Toscana n. 61/2024.

• art. 109 T.U.L.P.S.

  Impone agli esercenti di strutture ricettive gli obblighi di identificazione degli ospiti e di comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza; tali obblighi possono essere adempiuti anche mediante videocollegamento con controllo visivo della corrispondenza tra ospite e documento.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  Consente deroghe alla durata illimitata delle autorizzazioni quando il numero dei titoli è limitato da un motivo imperativo di interesse generale o quando una durata limitata è da esso giustificata.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Subordina i regimi autorizzatori alla sussistenza di motivi imperativi di interesse generale e alla loro idoneità, necessità e proporzionalità.

• art. 4 n. 8 direttiva 2006/123/CE

  Include la conservazione del patrimonio storico e artistico tra i motivi imperativi di interesse generale.

• art. 117 Cost.

  È richiamato con riguardo al riparto delle competenze legislative e all’attuazione del diritto dell’Unione europea; il TAR esclude la violazione delle competenze statali.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali e personali imposte è ritenuta rispettata dalla previsione sanzionatoria contenuta nella legge regionale.

• art. 42 Cost.

  La destinazione dell’immobile a locazione turistica breve non è considerata elemento essenziale del diritto di proprietà e può essere conformata dall’autorità amministrativa.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere limitata da misure giustificate da motivi imperativi di interesse generale e proporzionate agli obiettivi perseguiti.

• art. 844 c.c.

  È richiamato quale fonte degli obblighi di vicinato relativi alla limitazione delle immissioni e al rispetto della quiete.

• art. 19 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina l’efficacia degli strumenti urbanistici regionali e comunali dopo la pubblicazione dell’avviso di approvazione.

Massime di principio

• La disciplina amministrativa delle locazioni turistiche brevi può essere adottata a livello regionale e comunale quando incide prevalentemente sulle materie del turismo e del governo del territorio, senza invadere la competenza statale in materia di ordinamento civile, purché non disciplini direttamente la struttura civilistica del contratto di locazione.
• La destinazione di un immobile a locazione turistica breve non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà; essa può essere conformata da misure amministrative generali e astratte, purché perseguano motivi imperativi di interesse generale e rispettino i canoni di adeguatezza, necessità e proporzionalità.
• Il contingentamento delle autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi e la durata limitata del titolo autorizzatorio sono compatibili con la direttiva 2006/123/CE quando il numero dei titoli è limitato da motivi imperativi di interesse generale o quando la temporaneità è necessaria per monitorare un fenomeno in evoluzione e consentire l’adeguamento delle politiche pubbliche.
• Un regolamento comunale adottato sulla base di una legge regionale può applicare criteri e limiti all’intero territorio comunale, e non soltanto a specifiche zone, quando tale estensione sia funzionale agli obiettivi legislativi di tutela del tessuto sociale, del patrimonio storico-artistico e dell’offerta di alloggi per locazioni di lunga durata.
• Le scelte regolamentari dirette a governare il turismo urbano e il sovraffollamento turistico, implicando ampia discrezionalità amministrativa e valutazioni tecnico-sociali, sono sindacabili dal giudice soltanto quanto alla corretta acquisizione dei fatti, all’attendibilità dell’istruttoria e all’assenza di manifesta irragionevolezza, abnormità o sproporzione; non possono essere sostituite da una diversa valutazione giudiziale meramente opinabile.
• Le censure contro una disciplina sanzionatoria sono inammissibili per difetto di interesse se il ricorrente non ha subito alcuna sanzione concreta; resta comunque necessario che la sanzione sia prevista da una fonte legislativa sufficiente e che la disciplina regionale speciale prevalga sulla sanzione generale prevista per le violazioni dei regolamenti comunali.

Come è indicizzato