Sentenza n. 1417/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

I tre ricorsi, riuniti per connessione, riguardavano il medesimo immobile, situato in area sottoposta a vincolo paesaggistico e composto da unità ai piani terra e primo e da locali al piano seminterrato. La società conduttrice contestava la revoca della SCIA commerciale per locazione breve e il divieto di prosecuzione dell'attività, deducendo, tra l'altro, violazione degli artt. 19, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, violazione dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria e motivazione, erronea ricostruzione dello stato dei luoghi, mancata considerazione delle osservazioni presentate nel procedimento edilizio e illegittima estensione dell'inibitoria a tutto l'edificio. I proprietari impugnavano l'archiviazione di una SCIA edilizia in sanatoria, l'ordinanza di ripristino e il successivo divieto relativo a una nuova SCIA in sanatoria, sostenendo che il mutamento d'uso dei locali seminterrati fosse ammissibile, che le altezze fossero conformi alla disciplina sopravvenuta del c.d. decreto Salva casa, che il regolamento edilizio comunale dovesse essere disapplicato, che le opere fossero sanabili e che fosse stata violata la partecipazione procedimentale, inclusi gli artt. 10 e 10-bis l. 241/1990 e l'art. 19, comma 3, l. 241/1990. È stata inoltre sollevata una questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 l.r. Veneto n. 6/2025, ritenuta rilevante dai ricorrenti per la disciplina dei cambi d'uso dei locali seminterrati.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuto difetto di interesse, le censure relative al cambio d'uso da cantina a taverna contenute nel primo ricorso dei proprietari, poiché la successiva SCIA in sanatoria mirava direttamente al passaggio da cantina/taverna ad abitazione. Nel merito ha ritenuto legittima la qualificazione dei locali come interrati, collocati sotto la quota zero, sulla base delle stesse relazioni tecniche, elaborati e fotografie prodotti dai ricorrenti. Il regolamento edilizio comunale vieta l'uso abitativo dei piani sotterranei, consentendone soltanto l'uso accessorio o di servizio; tale ragione è stata ritenuta autonomamente sufficiente a sorreggere gli atti, con assorbimento della questione relativa alle altezze. Il passaggio da destinazione non residenziale a residenziale è stato qualificato come mutamento urbanisticamente rilevante ai sensi dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001, in quanto comporta aumento della superficie abitabile e del carico urbanistico e richiede un titolo edilizio espresso. È stata esclusa la necessità della procedura di conformazione prevista dall'art. 19, comma 3, l. 241/1990, poiché l'ubicazione dei locali sotto la quota zero rendeva impossibile adeguare l'attività alla normativa vigente. Sono state respinte anche le censure sulle opere accessorie, poiché i ricorrenti non avevano contestato specificamente l'ostacolo individuato dal Comune, ossia la necessità del permesso di costruire per tettoie e cavedi; le memorie non potevano ampliare il thema decidendum. La questione di costituzionalità è stata ritenuta irrilevante perché l'art. 42-bis l.r. Veneto n. 11/2004, come modificato, non era applicabile ai locali qualificati come interrati. È stata inoltre respinta la censura di violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 relativa alla nuova SCIA, fondata sugli stessi presupposti già conosciuti e contestati dai ricorrenti. Conseguentemente è stata ritenuta infondata anche l'illegittimità derivata dell'ordinanza di ripristino. Quanto alla SCIA commerciale, il TAR ha escluso che il decorso di sessanta giorni ne avesse consolidato gli effetti, poiché la dichiarazione di conformità urbanistico-edilizia non era veritiera con riguardo ai locali interrati, utilizzati come autonome unità abitative turistiche in violazione del regolamento edilizio. Ha respinto anche la censura partecipativa, rilevando che il procedimento era stato regolarmente avviato e che la società non aveva trasmesso osservazioni all'ufficio competente. Ha tuttavia accolto la censura relativa all'estensione dell'inibitoria: il Comune aveva illegittimamente colpito l'intero edificio, benché le irregolarità riguardassero soltanto i locali interrati sub 7, 8 e 9. La revoca della SCIA commerciale è stata quindi annullata limitatamente alla parte riferita alle unità del piano terra e del primo piano, estranee agli abusi accertati. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per ragioni soggettive e oggettive.

• art. 19 l. 241/1990

  qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere prescrivendo le misure necessaria con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime

  La procedura di conformazione non è necessaria quando l'ostacolo alla legittimazione dell'attività è radicale e non superabile mediante adeguamenti.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per contestare la revoca della SCIA; il giudice ha deciso la controversia sulla base della non veridicità della dichiarazione di conformità e dell'assenza di consolidamento degli effetti della SCIA.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti in relazione all'autotutela; non costituisce la ratio decisiva autonoma della sentenza.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il passaggio da destinazione non residenziale a residenziale, quando comporta aumento della superficie abitabile e del carico urbanistico, è un mutamento d'uso urbanisticamente rilevante e richiede un titolo edilizio espresso.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  Invocato dai ricorrenti in relazione ai requisiti di abitabilità e alle modifiche del decreto Salva casa; la sentenza ha ritenuto assorbente il divieto regolamentare di uso abitativo dei locali interrati.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Le opere costituite da tettoie e cavedi, per caratteristiche, dimensioni, fissità e trasformazione del territorio, non erano riconducibili alla SCIA edilizia e richiedevano permesso di costruire.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La sua violazione è stata esclusa con riguardo alla nuova SCIA, poiché i ricorrenti conoscevano già gli elementi ostativi e avevano avuto modo di contestarli.

• art. 23, comma 2, l. 11 marzo 1953, n. 87

  La questione di costituzionalità è irrilevante quando la disposizione censurata non è applicabile alla fattispecie e il giudizio può essere definito indipendentemente da essa.

• art. 42-bis l.r. Veneto n. 11/2004

  La disposizione regionale, come novellata, è stata ritenuta non applicabile perché la controversia riguardava locali qualificati come interrati.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d'uso da cantina o altro locale non residenziale ad abitazione è urbanisticamente rilevante quando determina aumento della superficie abitabile e del carico urbanistico; esso richiede un titolo edilizio espresso e non può essere legittimato mediante una semplice SCIA quando la disciplina applicabile impone un titolo maggiore.
• Quando un regolamento edilizio vieta l'uso abitativo dei piani interrati o sotterranei, la qualificazione dei locali deve essere compiuta sulla base della quota zero prevista dalla disciplina comunale e degli elaborati tecnici, delle relazioni e delle rappresentazioni prodotti dallo stesso privato. Le qualificazioni contenute nella documentazione tecnica del richiedente possono costituire elemento decisivo per accertare la collocazione dei locali sotto la quota zero.
• La procedura di conformazione prevista dall'art. 19, comma 3, l. 241/1990 non è dovuta quando l'attività segnalata presenta un ostacolo strutturale e non superabile mediante prescrizioni o adeguamenti, sicché non è possibile ricondurla alla normativa vigente.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola ragione autonoma e sufficiente consente di respingere le censure senza esaminare gli ulteriori motivi, secondo il principio della ragione più liquida e dell'economia processuale.
• La mancata veridicità della dichiarazione di conformità urbanistico-edilizia contenuta in una SCIA impedisce il consolidamento dei relativi effetti per decorso del termine previsto dall'art. 19 l. 241/1990.
• L'inibizione di un'attività segnalata deve essere limitata alle unità immobiliari effettivamente interessate dalle irregolarità accertate; è illegittima l'estensione del divieto a porzioni dell'edificio estranee agli abusi o ai presupposti edilizi contestati.

Come è indicizzato