Sentenza n. 1414/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'annullamento d'ufficio della procedura relativa all'assegnazione di una nuova concessione demaniale marittima a finalità turistico-ricreativa. La domanda progettuale comprendeva, oltre a un'area demaniale marittima, anche un'area di proprietà comunale destinata alla realizzazione di chiosco e servizi di spiaggia. Il Comune ha rilevato che tale area patrimoniale non era stata indicata nell'avviso pubblico e negli atti di gara, che non ne era stato previsto il canone, che risultava già concessa a terzi e che, essendo distinta dal demanio marittimo, avrebbe richiesto una procedura propria o comunque adeguatamente coordinata. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, sostenendo che il termine massimo di dodici mesi fosse decorso, nonché difetto di motivazione, carenza di interesse pubblico, mancata ponderazione dell'affidamento e erroneità dei presupposti. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione dei principi europei in materia di concessioni demaniali marittime e dei principi di ragionevolezza, economicità, efficacia e tutela dell'affidamento, in ragione del ritardo nella definizione della procedura. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione delle norme tecniche del piano particolareggiato degli arenili, sostenendo che la previsione pianificatoria dell'insediamento dei servizi sull'area comunale rendesse legittima la sua inclusione nella domanda e nella proposta progettuale. Con il quarto motivo ha contestato l'erroneità del rilievo relativo alla precedente concessione dell'area comunale e ha dedotto sviamento di potere.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso la violazione del termine previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990, rilevando che tale termine decorre, secondo il testo applicabile, dall'adozione di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, mentre l'avviso pubblico e la determinazione di avvio della procedura comparativa sono atti endoprocedimentali privi di efficacia attributiva. Ha ritenuto legittimo l'annullamento perché l'avviso e gli atti di gara non indicavano l'area di proprietà comunale né il relativo canone, impedendo agli operatori interessati di conoscere compiutamente l'oggetto della procedura e di valutare la partecipazione in condizioni di concorrenza, trasparenza e par condicio. La mera pubblicazione dell'istanza privata e il richiamo al piano particolareggiato non erano sufficienti a integrare l'avviso, spettando al Comune stabilire le modalità di assegnazione dell'area patrimoniale, mediante procedura unica o procedure distinte ma coordinate. La necessità di ripristinare un confronto concorrenziale effettivo è stata considerata una specifica ragione di interesse pubblico idonea a giustificare l'autotutela, anche in assenza di aggiudicazione e nonostante la partecipazione di un solo concorrente. Il TAR ha riconosciuto che il lungo tempo trascorso poteva aver generato un affidamento alla conclusione del procedimento, ma non un affidamento al rilascio della concessione; inoltre, la violazione dei doveri di correttezza e buona fede rileverebbe eventualmente sul piano della responsabilità, non quale causa di invalidità del provvedimento. Il richiamo alla precedente concessione dell'area comunale non è stato ritenuto ragione unica e fondante dell'annullamento. Il provvedimento, essendo plurimotivato, restava comunque sorretto dalla ragione autonoma relativa all'omessa indicazione dell'area e del canone negli atti di gara. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi [ora, sei] dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici …

  Il termine massimo per l'annullamento d'ufficio è riferito ai provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici; non decorre, nel caso esaminato, dall'avviso pubblico o dalla determinazione di avvio della procedura comparativa, che sono atti endoprocedimentali privi di efficacia attributiva.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; l'annullamento è stato ritenuto adeguatamente motivato mediante l'indicazione delle omissioni relative all'area comunale, al canone e alla lesione della concorrenza e della par condicio.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  I principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza devono essere coordinati con l'esigenza di assicurare un confronto concorrenziale effettivo e la corretta definizione dell'oggetto della procedura.

• legge n. 118/2022

  La disciplina manifesta un favor per la prosecuzione e conclusione delle procedure concorrenziali in materia di concessioni demaniali marittime, ma non esclude l'autotutela quando ricorrano specifiche ragioni adeguatamente motivate, in particolare per garantire concorrenza, trasparenza e par condicio.

• art. 8 del Regolamento comunale sull'uso del demanio marittimo

  Costituisce la base regolamentare per la pubblicazione dell'avviso relativo alla richiesta di assegnazione della concessione.

• Norme tecniche di attuazione del Piano particolareggiato degli arenili

  La previsione urbanistica della localizzazione dei servizi sull'area comunale non sostituisce l'espressa indicazione dell'area e del relativo canone negli atti della procedura di assegnazione.

Massime di principio

• Il termine previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990, nella formulazione riferita ai provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, non decorre dall'adozione di atti endoprocedimentali che non attribuiscano al privato alcun vantaggio autorizzativo o economico, come l'avviso pubblico e l'atto di avvio di una procedura comparativa.
• Nelle procedure concorrenziali per l'affidamento di concessioni, l'avviso pubblico deve definire con chiarezza l'intero oggetto della procedura, comprese le aree patrimoniali pubbliche funzionalmente necessarie all'intervento e il relativo canone; il mero richiamo a uno strumento pianificatorio o la pubblicazione dell'istanza del privato non suppliscono a tale omissione.
• L'omessa indicazione negli atti di gara di un'area pubblica necessaria alla realizzazione della proposta può ledere concorrenza, trasparenza e par condicio, perché impedisce agli altri operatori di conoscere l'effettiva consistenza dell'oggetto dell'affidamento e di valutare consapevolmente la partecipazione.
• La necessità di assicurare un confronto concorrenziale effettivo costituisce una specifica ragione di interesse pubblico idonea a fondare l'annullamento d'ufficio degli atti di una procedura, anche quando non sia ancora intervenuta l'aggiudicazione e abbia partecipato un solo operatore.
• L'affidamento maturato dal partecipante alla conclusione del procedimento deve essere valutato concretamente, ma, prima dell'aggiudicazione, non si traduce in un affidamento al rilascio della concessione e può recedere di fronte all'interesse pubblico alla riedizione di una procedura conforme ai principi di concorrenza e parità di trattamento.
• La violazione dei doveri di correttezza e buona fede dell'amministrazione nello svolgimento della procedura incide, in linea generale, sulla responsabilità per il comportamento complessivo dell'amministrazione e non determina di per sé l'invalidità del provvedimento finale.

Come è indicizzato