Sentenza n. 1230/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la comunicazione del Comune con cui era stato contestato il mancato svolgimento dell’attività estrattiva per oltre 180 giorni consecutivi e avviato il procedimento di decadenza ai sensi del regolamento comunale sugli agri marmiferi. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo atto che, accogliendo la richiesta subordinata della società, aveva applicato una penale di 55.000 euro in luogo della decadenza, disponendo la rateizzazione e subordinando l’archiviazione del procedimento al pagamento integrale e all’eliminazione dell’inadempimento. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale e regolamentare, sostenendo che la previsione comunale della decadenza per inattività ultracentottanta giorni e della penale sostitutiva avrebbe natura sostanzialmente punitiva e violerebbe la riserva di legge, la legalità e la determinatezza delle misure afflittive. Ha inoltre sostenuto che la questione costituzionale fosse rilevante e non manifestamente infondata. In secondo luogo, ha dedotto che l’inattività non fosse imputabile alla società, essendo dipesa dall’assenza di approvazione dei progetti di coltivazione e dall’asserita impossibilità amministrativa di riprendere l’attività; ha lamentato il difetto di accertamento della colpa o del dolo, il difetto dei presupposti e della motivazione e la mancata previa messa in mora. Con il primo motivo aggiunto ha censurato la motivazione dell’atto applicativo della penale, sia per il rigetto delle istanze di autotutela e sospensione, sia per la mancata esplicitazione delle ragioni della ritenuta possibilità di prosecuzione del rapporto concessorio. Con il secondo motivo aggiunto ha dedotto nuovamente l’illegittimità costituzionale e regolamentare della penale, chiedendo la disapplicazione dell’art. 17, comma 5, del regolamento e l’annullamento derivato dell’atto applicativo.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso originario sia i motivi aggiunti, prescindendo dalle eccezioni processuali del Comune perché le censure erano infondate nel merito. La questione di costituzionalità è stata ritenuta non esaminabile per carenza dei requisiti di specificità, rilevanza e non manifesta infondatezza: l’istanza non individuava in modo pienamente coerente la disposizione censurata, non chiariva adeguatamente perché il giudizio non potesse essere definito mediante l’applicazione delle norme sub-costituzionali e non dimostrava l’impossibilità di un’interpretazione conforme. Il giudice ha qualificato la decadenza concessoria come vicenda pubblicistica estintiva della posizione di vantaggio, distinta dalla sanzione amministrativa e non subordinata all’accertamento del dolo o della colpa. L’obbligo regolamentare e convenzionale di mantenere la cava in attività, con inattività rilevante oltre 180 giorni consecutivi, costituiva una condizione di permanenza della concessione. L’inattività non era contestata nella sua materialità; la società non aveva attivato nei modi prescritti l’esimente degli eventi eccezionali o della forza maggiore né ottenuto l’autorizzazione alla sospensione. Le difficoltà relative all’approvazione dei progetti di coltivazione e la pendenza di ulteriori progetti rientravano nel rischio operativo dell’impresa e non escludevano il presupposto oggettivo della decadenza. È stata pertanto ritenuta legittima l’attivazione del procedimento previsto dal regolamento. Quanto alla penale, il TAR ha escluso che essa costituisse una sanzione punitiva autonoma: si tratta di una misura alternativa alla decadenza, interna al rapporto concessorio, richiesta dal concessionario e finalizzata alla prosecuzione condizionata del rapporto, subordinata al pagamento e alla rimozione dell’inadempimento. Il regolamento comunale sugli agri marmiferi è stato qualificato come fonte speciale di autonomia, fondata sull’art. 64 r.d. 1443/1927 e riconosciuta dalla l.r. Toscana 35/2015, idonea a conformare il contenuto delle concessioni e le relative condizioni di decadenza. La penale, determinata entro la forbice regolamentare e prossima al minimo previsto, con concessione della rateizzazione, è stata ritenuta proporzionata. Anche la motivazione dell’atto è stata reputata sufficiente: il rigetto delle istanze principali poteva fondarsi sull’accertata inattività oltre 180 giorni, mentre la possibilità di prosecuzione del rapporto risultava implicitamente dalla stessa ammissione alla penale sostitutiva. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune, liquidate in 3.000 euro oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 64 r.d. 29 luglio 1927, n. 1443

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Attribuisce ai Comuni di Carrara e Massa il potere regolamentare speciale di disciplinare le concessioni degli agri marmiferi.

• art. 34, comma 2, lett. i), l.r. Toscana n. 35/2015

  indicazione delle cause di decadenza

  Prevede che la concessione contenga l’indicazione delle cause di decadenza.

• art. 37, comma 1, lett. b), l.r. Toscana n. 35/2015

  inadempimento di prescrizioni fissate a pena di decadenza dal provvedimento concessorio

  È richiamato quale base regionale della decadenza per inosservanza di prescrizioni concessorie.

• art. 37, comma 1, lett. c), l.r. Toscana n. 35/2015

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È stata invocata dalla ricorrente per sostenere che la disciplina regionale collegherebbe la decadenza alla sospensione dell’autorizzazione per oltre un anno; il TAR non ha accolto tale prospettazione.

• art. 39 l.r. Toscana n. 35/2015

  ulteriori eventuali contenuti

  Riconosce al regolamento comunale adottato ai sensi dell’art. 64 r.d. 1443/1927 il compito di definire procedure e ulteriori contenuti delle concessioni degli agri marmiferi.

• art. 11, comma 1, lett. d), Regolamento per la concessione degli agri marmiferi del Comune di Carrara

  l’area concessa deve essere tenuta in attività; si considera inattiva l’area quando non sia lavorata per almeno 180 giorni consecutivamente

  Stabilisce l’obbligo di attività, la soglia temporale dell’inattività e l’esimente degli eventi eccezionali o della forza maggiore, da comunicare immediatamente e formalmente.

• art. 17, comma 3, Regolamento per la concessione degli agri marmiferi del Comune di Carrara

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina il procedimento di decadenza mediante contestazione dell’addebito, termine per le controdeduzioni e successivo provvedimento definitivo.

• art. 17, comma 5, Regolamento per la concessione degli agri marmiferi del Comune di Carrara

  in luogo della dichiarazione di decadenza, una penale

  Prevede, su richiesta del concessionario e ove sia possibile la prosecuzione del rapporto, una penale alternativa alla decadenza, entro una forbice predeterminata, con obbligo di eliminare l’inadempimento.

• art. 23 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La censura di violazione della riserva relativa di legge non è stata accolta, poiché la penale è stata qualificata come misura di gestione del rapporto concessorio e non come sanzione punitiva autonoma.

• art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiede, per la rimessione incidentale, una questione rilevante e non manifestamente infondata, adeguatamente specifica e argomentata.

Massime di principio

• La decadenza da una concessione di beni pubblici, quando consegue all’accertato venir meno di una condizione essenziale di permanenza del titolo, costituisce una vicenda pubblicistica estintiva e non una sanzione amministrativa punitiva; pertanto, salvo diversa disciplina, non richiede l’accertamento del dolo o della colpa del concessionario.
• Quando il regolamento concessorio stabilisce che l’area debba essere mantenuta in attività e individua una soglia temporale di inattività, l’accertamento della mancata lavorazione oltre tale soglia integra il presupposto oggettivo per l’attivazione del procedimento decadenziale, salvo che il concessionario abbia tempestivamente attivato l’esimente regolamentare degli eventi eccezionali o della forza maggiore e ottenuto l’eventuale autorizzazione alla sospensione.
• Nelle concessioni di beni pubblici destinate ad attività economiche, il rischio operativo relativo all’ottenimento e al mantenimento delle condizioni tecnico-amministrative necessarie allo sfruttamento del bene grava, in linea generale, sul concessionario e non può essere trasferito sull’amministrazione concedente in assenza di una specifica previsione.
• Una penale prevista dal regolamento concessorio come alternativa alla decadenza, attivabile su richiesta del concessionario e subordinata alla prosecuzione condizionata del rapporto e alla rimozione dell’inadempimento, non costituisce necessariamente una sanzione amministrativa punitiva, ma può integrare uno strumento di gestione e conservazione del rapporto concessorio.
• Il regolamento speciale previsto dall’art. 64 r.d. 1443/1927 per gli agri marmiferi di Carrara e Massa, integrato dalla disciplina regionale, può conformare direttamente il contenuto delle concessioni e stabilire condizioni di permanenza, procedure di decadenza e misure alternative interne al rapporto concessorio.
• Una questione incidentale di legittimità costituzionale deve individuare con precisione la disposizione censurata e i parametri violati, dimostrare il nesso concreto di rilevanza con il giudizio principale, argomentare la non manifesta infondatezza e confrontarsi con la possibilità di un’interpretazione conforme; una prospettazione generica, incoerente o meramente assertiva non consente la rimessione alla Corte costituzionale.

Come è indicizzato