Cassazione Civile, Sentenza n. 11281/2010 del 10/05/2010

Esito

La controversia

Una professoressa ordinaria presso un dipartimento universitario propose opposizione, il 12 aprile 2002, contro un verbale con cui l’Università le aveva contestato di aver fumato nella stanza assegnatale, in violazione della L. n. 584/1975 e della direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 14 dicembre 1995. Il locale era utilizzato per ricevere collaboratori e studenti, svolgere colloqui didattici e organizzare attività di ricerca. Il Giudice di pace di Perugia, con sentenza n. 1723 del 25 settembre 2004, rigettò l’opposizione, ritenendo applicabile il divieto perché la stanza era aperta agli utenti e al pubblico; considerò inoltre irrilevanti l’omessa indicazione nei cartelli del nominativo dell’incaricato dei controlli e la mancata constatazione della violazione in flagranza. La docente ricorse per cassazione con dieci motivi. La Corte ha rilevato preliminarmente che l’opposizione ex art. 22 L. n. 689/1981 non era proponibile contro il verbale di contestazione della violazione del divieto di fumare, poiché il verbale, fuori dalla materia della circolazione stradale, non è titolo esecutivo né incide autonomamente sulla posizione giuridica del trasgressore. La disciplina speciale della L. n. 584/1975 prevede invece il successivo rapporto al prefetto e l’eventuale ordinanza-ingiunzione, che è l’atto impugnabile. L’annotazione erronea sul verbale circa la sua efficacia esecutiva non poteva modificare il sistema legale delle impugnazioni.

La decisione

La Corte ha rilevato d’ufficio l’improponibilità dell’opposizione proposta contro il verbale, richiamando il principio per cui il verbale di accertamento di una violazione amministrativa è giudizialmente impugnabile, in via ordinaria, solo quando si tratta di violazioni stradali e il verbale è idoneo a costituire titolo esecutivo. Per la violazione del divieto di fumare, la L. n. 584/1975 configura il verbale come atto procedimentale di contestazione: se non si paga in misura ridotta, la violazione è trasmessa al prefetto, che può emettere ordinanza-ingiunzione, contro la quale è prevista l’azione giudiziale. L’annotazione sul verbale che lo qualificava come titolo esecutivo non rendeva proponibile l’opposizione. Di conseguenza, l’esame dei dieci motivi di ricorso è rimasto assorbito; la Corte ha cassato la sentenza del Giudice di pace e dichiarato improponibile l’opposizione. Ha compensato le spese di entrambi i gradi del giudizio.

Norme richiamate

• art. 22 L. 24 novembre 1981, n. 689

  Preliminare all’esame dei motivi di ricorso è il rilievo della non proponibilità dell’opposizione di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 avverso il verbale di contestazione della violazione del divieto di fumare in determinati locali stabilito dalla L. n. 584 del 1975.

  L’opposizione prevista da questa disposizione non è proponibile direttamente contro il verbale di contestazione della violazione del divieto di fumare.

• art. 203, comma 3, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  il verbale di accertamento di una violazione amministrativa è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l’inosservanza di norme sulla circolazione stradale, giacché solo in tale caso è idoneo, a norma dell’art. 203 C.d.S., comma 3, ad acquisire valore ed efficacia di titolo esecutivo per la riscossione dell’importo della pena pecuniaria prefissata dalla legge, mentre, quando riguarda il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, non incide ex se sulla situazione giuridica soggettiva del trasgressore ed è destinato esclusivamente a contestargli il fatto ed a segnalargli la facoltà di estinguere l’obbligazione sanzionatoria mediante un pagamento in misura ridotta

  Il verbale di accertamento è direttamente impugnabile in sede giudiziale quando la disciplina stradale gli attribuisce efficacia esecutiva; per le altre violazioni amministrative esso, di regola, resta un atto di contestazione e non incide autonomamente sulla posizione del trasgressore.

• art. 16 L. 24 novembre 1981, n. 689

  mentre, quando riguarda il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, non incide ex se sulla situazione giuridica soggettiva del trasgressore ed è destinato esclusivamente a contestargli il fatto ed a segnalargli la facoltà di estinguere l’obbligazione sanzionatoria mediante un pagamento in misura ridotta (cfr.: L. n. 689 del 1981, art. 16), in difetto del cui esercizio l’autorità competente valuterà la fondatezza dell’accertamento e con ordinanza motivata determinerà la sanzione e ne ingiungerà il pagamento

  Il verbale relativo a violazioni amministrative diverse da quelle stradali segnala la facoltà di estinguere l’obbligazione mediante pagamento in misura ridotta; se tale facoltà non viene esercitata, l’autorità competente procede alla valutazione dell’accertamento e all’eventuale ordinanza-ingiunzione.

• artt. 8 e 9 L. 11 novembre 1975, n. 584

  la 1. 11 novembre 1975, n. 584, dopo avere stabilito (cfr.: art. 8) che il trasgressore al divieto di fumare è ammesso a pagare il minimo della sanzione prevista entro quindici giorni dalla data di contestazione o di notificazione degli estremi della violazione ed un terzo del massimo di essa entro il sessantesimo giorno, dispone (cfr.: art. 9) che: qualora non abbia avuto luogo il pagamento, della violazione deve essere fatto rapporto al prefetto, il quale, se ritiene fondato l’accertamento, determina con ordinanza motivata la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento al suo autore entro un termine non inferiore a trenta giorno e superiore a novanta giorni dalla notificazione; contro l’ingiunzione, che costituisce titolo esecutivo, gli interessati possono proporre azione davanti al pretore del luogo in cui è stata accertata la violazione entro il termine massimo prefisso per il pagamento.

  Per le violazioni del divieto di fumare, la disciplina prevede il pagamento in misura ridotta e, in mancanza, la trasmissione del rapporto al prefetto; è l’ordinanza-ingiunzione prefettizia, non il verbale iniziale, a costituire titolo esecutivo e a poter essere impugnata.

• art. 12 L. 24 novembre 1981, n. 689

  Nessuna riconoscimento è ravvisabile nella L. n. 584 del 1975 di una natura del verbale di contestazione della violazione al divieto di fumare diversa da quella di atto meramente procedimentale privo di inidoneità a costituire titolo per la riscossione della relativa sanzione e la conseguente applicabilità alla fattispecie (cfr.: L. n. 689 del 1981, art. 12), della sopravvenuta disciplina introdotta per tutte violazioni per le quali è prevista una sanzione amministrativa, esclude che tale inidoneità sia successivamente venuta meno, avendo la novella attribuito in via generale efficacia esecutiva soltanto all’ordinanza – ingiunzione.

  La disciplina generale delle sanzioni amministrative si applica anche alla violazione del divieto di fumare e non attribuisce efficacia esecutiva al verbale di contestazione: tale efficacia spetta all’ordinanza-ingiunzione.

• art. 382, comma 3, c.p.c.

  All’improponibilità dell’opposizione, rilevata d’ufficio ex art. 382 c.p.c., comma 3, seguono l’assorbimento dell’esame dei motivi e la dipendente cassazione della sentenza impugnata.

  Accertata l’improponibilità dell’opposizione, la Corte può rilevarla d’ufficio e cassare la sentenza impugnata, senza esaminare i motivi di ricorso.

Massime di principio

• Il verbale di accertamento di una violazione amministrativa diversa da quelle stradali è, di regola, un atto procedimentale che contesta il fatto e informa della possibilità di pagare in misura ridotta; non è autonomamente impugnabile in sede giudiziale se non produce effetti esecutivi né incide autonomamente sulla posizione giuridica del destinatario.
• Quando la disciplina sanzionatoria prevede che, in caso di mancato pagamento in misura ridotta, l’autorità competente valuti l’accertamento ed emetta un’ordinanza-ingiunzione, è quest’ultima — e non il verbale iniziale — l’atto che costituisce titolo esecutivo e contro il quale si propone l’opposizione prevista dalla legge.
• Un’annotazione errata apposta sul verbale, secondo cui esso costituirebbe titolo esecutivo, non può modificare il sistema legale delle impugnazioni né rendere proponibile un’opposizione che la legge non consente.
• Se la Corte rileva d’ufficio l’improponibilità dell’opposizione, può dichiararla e cassare la sentenza impugnata; i motivi di ricorso che attengono al merito della contestazione restano assorbiti.

Come è indicizzato