Circolare n. 6 del 25/01/2008

Prevenzione e contrasto all'evasione – Anno 2008: primi indirizzi operativi

La circolare definisce gli indirizzi dell’Agenzia delle Entrate per l’attività di prevenzione e contrasto all’evasione nel 2008, in attesa della Convenzione triennale 2008-2010. L’obiettivo generale è assicurare continuità all’azione di controllo, migliorandone efficacia, proficuità e capacità deterrente, con un’impostazione più selettiva e orientata ai risultati effettivi.

Impostazione generale e criteri di programmazione

La circolare evidenzia che nel 2008 vengono introdotti cambiamenti nella programmazione e consuntivazione delle attività, con l’abbandono, in particolare per gli accertamenti, della logica fondata sulle ore di capacità operativa. Per questi ultimi si adottano tempi unitari medi (TUM) per definire i volumi di produzione in relazione alle risorse disponibili.

L’azione amministrativa deve essere pianificata in base alla proficuità dei controlli e alla capacità di selezionare posizioni con elevato rischio di evasione. Le Direzioni regionali sono chiamate a esercitare in modo puntuale le funzioni di indirizzo, monitoraggio e vigilanza, adottando le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi assegnati.

Attività di analisi e ricerca

Le strutture di analisi e ricerca devono proseguire le attività avviate nel 2007, approfondendo la conoscenza della realtà economica territoriale per individuare fenomeni di evasione ed elusione fiscale. L’attività deve concludersi con percorsi d’indagine e segnalazioni qualificate immediatamente utilizzabili dagli uffici operativi.

Particolare attenzione è rivolta alle frodi IVA, soprattutto alle frodi intracomunitarie basate sull’interposizione di soggetti fittizi. Per contrastarle è richiesto il massimo coordinamento tra uffici locali, Agenzia delle Dogane e Guardia di Finanza, anche mediante l’utilizzo sistematico della banca dati "Auto UE – Mercato parallelo".

La circolare richiama inoltre il controllo degli acquisti intracomunitari di beni individuati dal DM 22 dicembre 2005 e l’uso dell’art. 60-bis del DPR n. 633/72 per far valere la responsabilità solidale dei cessionari. Nel settore auto si invita a vigilare sui possibili mutamenti dei comportamenti fraudolenti derivanti dalle nuove modalità di versamento dell’IVA introdotte dal 3 dicembre 2007.

Partite IVA di nuova attivazione e fenomeni di rischio

Tra le attività di prevenzione e contrasto alle frodi IVA viene confermata l’intelligence sui soggetti che richiedono nuove partite IVA e presentano elevati indici di pericolosità fiscale. Per la selezione viene utilizzata prioritariamente l’applicazione "Analisi del rischio della partita IVA".

L’attività di analisi deve anche far emergere:

• fenomeni evasivi e fraudolenti nel settore immobiliare ed edilizio;
• fittizie residenze all’estero;
• omessa dichiarazione dei redditi e dell’IVA.

Per i soggetti fittiziamente residenti in Paesi esteri o a fiscalità privilegiata, la banca dati dedicata deve consentire di collegare le attività svolte in Italia al centro effettivo degli interessi economici e familiari.

Cooperazione internazionale

La cooperazione internazionale viene indicata come strumento ordinario di controllo, da usare non solo per lo scambio di informazioni ma anche per attivare la mutua assistenza amministrativa nei casi di operazioni sospette con soggetti esteri. In materia IVA si applica il Regolamento CE n. 1798/2003; per le imposte dirette si richiamano la Direttiva 77/799/CEE e le Convenzioni contro la doppia imposizione.

Gli uffici devono inoltre utilizzare lo scambio spontaneo di informazioni quando emergano operazioni di rilievo per autorità fiscali estere. Le informazioni trasmesse devono contenere i dati identificativi completi del soggetto, l’indirizzo estero e la motivazione dell’applicazione o non applicazione dell’imposta.

Indagini fiscali

Per le indagini fiscali la circolare conferma un modello organizzativo flessibile e unitario, con una cabina di regia nazionale e uffici di coordinamento regionali, superando logiche rigidamente territoriali nei fenomeni complessi e ultraregionali. L’obiettivo è ricostruire i collegamenti tra soggetti, luoghi e interessi coinvolti nelle frodi o nell’evasione, così da motivare puntualmente le contestazioni anche sotto il profilo penale.

Nel 2008 l’attività deve concentrarsi su:

• conoscenza del territorio e dei settori a rischio;
• sviluppo degli spunti d’indagine emersi nel 2007;
• adeguate risorse e formazione del personale;
• comunicazione e condivisione tra Ufficio Indagini fiscali e Uffici Analisi e ricerca regionali;
• monitoraggio e coordinamento continuo.

Per la rilevazione degli interventi esterni svolti nell’ambito delle indagini fiscali, le risultanze devono essere contraddistinte come originate da "Direzione regionale" o "Direzione centrale" e dalla fonte "Indagini fiscali". Per gli accessi brevi, in presenza di una diversa fonte di innesco, va comunque selezionata la tipologia "Indagini fiscali".

Soggetti di rilevante e particolare interesse fiscale

Per i soggetti di rilevante e particolare interesse fiscale non vi sono novità sostanziali rispetto al 2007, salvo la più ampia descrizione della platea, che comprende anche soggetti di particolare interesse fiscale come capo-gruppo, banche e assicurazioni. Rientrano nella linea di attività anche i controlli sui soggetti che hanno aderito al consolidato nazionale.

La programmazione prevede:

• almeno 1.226 soggetti da controllare;
• almeno 496 verifiche;
• non meno di 912 interventi sul consolidato.

I tempi unitari medi restano fissati in 620 ore per le verifiche, 320 ore per i controlli mirati e 60 ore per i controlli sul consolidato.

Le aree prioritarie di intervento includono operazioni straordinarie, rapporti con soggetti non residenti, transazioni infragruppo, partecipazioni in Stati o territori a fiscalità privilegiata, fenomeni di esterovestizione, transfer pricing interno, utili distribuiti, plusvalenze in regime di participation exemption, oneri straordinari o finanziari rilevanti, costi per servizi elevati, oscillazioni anomale di fatturato e crediti IVA significativi o anomali.

Per il consolidato si conferma il coordinamento con la Guardia di Finanza e la necessità di gestire correttamente il riscontro delle rettifiche di consolidamento, anche posticipandolo se il contribuente è già stato individuato dal Corpo.

Soggetti diversi dai grandi contribuenti

Per i soggetti diversi da quelli di rilevante e particolare interesse fiscale la circolare distingue tre modalità istruttorie:

• verifiche;
• controlli mirati su specifici elementi;
• controlli su soggetti con indicatori di coerenza economica anomali risultanti dagli studi di settore.

I tempi unitari medi sono 200 ore per le verifiche, 150 per i controlli mirati e 60 per i controlli sui soggetti con incoerenze economiche.

I controlli sugli studi di settore riguardano in particolare le incoerenze nella gestione del magazzino, già oggetto di precedenti comunicazioni ai contribuenti. Devono essere eseguiti preferibilmente entro il termine di presentazione della dichiarazione, per evitare reiterazioni di comportamenti non corretti.

Per le verifiche sui soggetti di piccole e medie dimensioni il piano considera tre macrosettori economici. Sono normalmente esclusi dal piano i professionisti, per i quali, se necessario, è preferibile l’accesso mirato. L’inserimento delle posizioni deve comunque rispettare il rapporto costi/benefici e la complessità organizzativa dell’attività da controllare.

La novità del 2008 è l’introduzione dei controlli mirati anche in questa linea di attività, limitatamente ai soggetti di medie dimensioni, per esaminare fatti specifici come operazioni straordinarie, componenti reddituali rilevanti o utilizzo di perdite.

La circolare richiama inoltre la soglia di 5.164.570 euro di volume d’affari e la necessità di coordinamento con la Guardia di Finanza per i contribuenti rientranti in tale fascia.

Modalità di esecuzione delle attività istruttorie esterne

Gli uffici devono operare nel rispetto dello Statuto del contribuente, orientando i controlli sugli aspetti fiscalmente più significativi e verificando anche l’adempimento degli obblighi del sostituto d’imposta. Devono essere utilizzate le guide metodologiche già emanate e, se necessario, rilevato il personale presente al momento dell’accesso con le relative mansioni, date di inizio e natura del rapporto contrattuale, per confrontare i dati con le scritture obbligatorie.

La circolare non reitera per il 2008 l’obiettivo intermedio che imponeva la conclusione entro luglio del 67% degli interventi programmati, ritenendo ormai tale logica assorbita nella pianificazione ordinaria. Rimane però ferma la necessità di effettuare i controlli di coerenza economica entro il termine di presentazione della dichiarazione.

Accertamenti

Per il 2008 il piano dei controlli prevede almeno 394.000 accertamenti, suddivisi tra:

• accertamenti d’iniziativa nei confronti di imprese, artisti e professionisti;
• accertamenti collegati ai verbali di verifica dell’Agenzia o della Guardia di Finanza;
• altri accertamenti ordinari;
• accertamenti da studi di settore gestiti dalla procedura GIADA;
• accertamenti di atti e dichiarazioni soggetti a registrazione.

Restano esclusi dal conteggio gli accertamenti parziali automatizzati ex art. 41-bis DPR 600/73 e gli atti di contestazione. Le risorse complessive, comprensive di tali attività, saranno aggiornate in base al piano delle assunzioni da realizzarsi nel 2008.

Accertamenti d’iniziativa degli uffici

Il piano assegna 95.000 accertamenti d’iniziativa verso imprese, arti e professioni. La selezione delle posizioni è indicata come il momento qualificante dell’attività, da condurre sulla base della conoscenza del territorio, delle banche dati disponibili e delle segnalazioni qualificate, anche con riferimento al settore immobiliare e alle liste centralizzate.

Gli uffici devono valutare le posizioni con crediti IVA rilevanti o anomali e quelle che operano nei settori servizi, manifatture e commercio con alto rischio evasione. Per i soggetti soggetti agli studi di settore si devono selezionare quelli con incoerenze o con appiattimento del trend dei ricavi e compensi pur risultando congrui e coerenti.

La legge finanziaria 2008 impone inoltre una quota di controlli nei confronti di soggetti del commercio al minuto che operano tramite distributori automatici; anche a questo fine gli uffici devono destinare una parte della propria capacità operativa.

Ulteriori criteri di selezione e strumenti di accertamento

La circolare richiama l’attenzione su posizioni con capacità contributiva manifestamente incongruente rispetto ai redditi dichiarati, da valutare anche nel contesto familiare ai fini dell’accertamento sintetico ex art. 38, comma 4, DPR 600/73. È menzionata l’applicazione APPLE, utile per individuare soggetti da accertamento sintetico tramite incrocio di dati esterni e anagrafica tributaria.

Per il settore registro si confermano gli indirizzi del 2007 sugli atti di cessione e conferimento di terreni edificabili e cessione d’azienda, con uso di liste predisposte centralmente. Si richiama anche l’ampliamento dei poteri di rettifica per le cessioni immobiliari introdotto dal D.L. 223/2006 convertito in L. 248/2006, che consente l’accertamento di valore per terreni agricoli, fabbricati diversi dalle abitazioni e trasferimenti di immobili abitativi senza richiesta di valutazione automatica.

Proseguono inoltre il controllo delle dichiarazioni di successione, degli atti di donazione e delle locazioni non registrate.

Indagini finanziarie e definizione amministrativa

Nella conduzione degli accertamenti gli uffici devono programmare adeguato ricorso agli strumenti di definizione amministrativa previsti dagli artt. 5 e 11 del D.Lgs. n. 218/1997, all’accertamento parziale e alle richieste di informazioni alle autorità estere quando necessario.

La circolare insiste in modo particolare sull’incremento delle indagini finanziarie, rese più efficaci dall’Archivio dei rapporti finanziari, che consente richieste mirate agli operatori. Per i controlli di iniziativa ad alto rischio di evasione o particolarmente incisivi, il ricorso alle indagini finanziarie viene considerato necessario.

Accessi brevi

Gli accessi brevi sono articolati in tre obiettivi di produzione:

• presidio del territorio;
• studi di settore;
• partite IVA.

Il presidio del territorio comprende controlli sugli obblighi strumentali, sulle compensazioni e sulla lotta al sommerso. In tale ambito gli interventi devono colpire anche l’utilizzo di personale "in nero", con selezioni ad alta affidabilità e significativa percentuale di positività.

Per le partite IVA di nuova attivazione è confermato un piano di 5.000 controlli, da eseguire nei primissimi periodi di attività per verificarne l’effettività. La distribuzione delle risorse è fissata in 6 ore per gli accessi di presidio, 12 ore per gli accessi sugli studi di settore e 6 ore per gli accessi sulle partite IVA.

Gli accessi brevi sono inoltre funzionali alla rilevazione di dati e notizie per l’intelligence, ai controlli per conto di Stati esteri e alla verbalizzazione della distruzione delle merci.

Controllo formale

La circolare impone di completare entro marzo i controlli formali sulle dichiarazioni relative al periodo d’imposta 2004, in modo da consentire l’avvio tempestivo dei controlli 2005. Il budget di produzione riguarda esclusivamente le dichiarazioni 2005 selezionate con i criteri previsti.

Anche i controlli di iniziativa devono essere selezionati secondo un giudizio di proficuità comparata, considerando gli esiti dei controlli precedenti sul medesimo contribuente o su altri soggetti a esso collegati.

Rientrano nel processo anche le dichiarazioni di successione e gli atti che hanno beneficiato di agevolazioni fiscali. Particolare attenzione è richiesta per le agevolazioni in agricoltura e per la prima casa, con controllo dei casi di uso ripetuto del beneficio o di trasferimento dell’immobile entro cinque anni. Devono essere monitorati anche i mutui collegati che beneficiano dell’aliquota ridotta per l’imposta sostitutiva.

Funzioni strumentali all’attività di controllo

Tra le funzioni strumentali assumono rilievo la selezione delle posizioni da controllare e la predisposizione del piano annuale dei controlli sostanziali. Per queste attività gli uffici devono utilizzare l’applicazione BASE.

Le attività di archiviazione dei rilievi relativi ad annualità già verificate rientrano nel processo solo quando tali rilievi non siano utili ai fini dell’accertamento, previa valutazione di proficuità comparata e con atto interno motivato. Sempre nell’ambito delle funzioni strumentali, le Direzioni regionali e gli uffici devono gestire la cooperazione con soggetti che partecipano al processo accertativo e i provvedimenti di autorizzazione o diniego delle indagini finanziarie.

Spetta inoltre alle Direzioni regionali il controllo dei requisiti formali per l’iscrizione all’anagrafe unica delle ONLUS e l’attività necessaria per l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione della licenza o dell’autorizzazione nei casi previsti.

Tutela della pretesa erariale

La tutela della pretesa erariale è definita come attività di primaria rilevanza. I ruoli devono essere trattati tempestivamente nel rispetto dei termini di notifica della cartella di pagamento.

La circolare richiama:

• le procedure di ipoteca o sequestro conservativo dei beni del contribuente ex art. 22 D.Lgs. n. 472/1997;
• il controllo rigoroso delle garanzie prestate per la rateazione;
• le modifiche all’art. 19 DPR 602/73 introdotte dalla legge finanziaria 2008, che ammettono anche le garanzie rilasciate dai CONFIDI iscritti negli elenchi bancari e l’ipoteca iscritta ai sensi dell’art. 77 DPR 602/73;
• la possibilità di autorizzare ipoteca volontaria di primo grado su beni di proprietà esclusiva del concedente per un importo pari al doppio delle somme iscritte a ruolo.

Deve essere monitorato il pagamento rateale per attivare immediatamente l’escussione delle garanzie, nonché curata l’immediata iscrizione a ruolo degli atti definitivi, l’iscrizione provvisoria per accertamenti non definitivi, l’uso dei ruoli straordinari e l’esecutorietà dei ruoli conseguenti a liquidazione automatica e controllo formale.

Monitoraggio e consuntivazione

La circolare ribadisce che il corretto monitoraggio delle attività dipende dalla tempestiva e precisa trasmissione dei dati al sistema informativo. Direzioni regionali e uffici devono vigilare sulla rilevazione dell’inizio dell’azione di controllo e delle attività istruttorie, oltre che sulla corretta rappresentazione dell’attività svolta.

Le strutture devono monitorare costantemente il grado di realizzazione degli obiettivi di produzione, adottando tempestivamente le misure necessarie al loro raggiungimento. Si sottolinea infine il rilievo degli indicatori di "grado di sostenibilità della pretesa tributaria" e "grado di solvibilità del contribuente" introdotti dalla circolare n. 100/E del 1998.

Conclusione operativa

Le Direzioni regionali sono tenute ad assicurare l’applicazione uniforme degli indirizzi forniti e il costante monitoraggio delle attività degli uffici, così da garantire tempestività, efficacia e correttezza dell’azione amministrativa.