Sentenza n. 124/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'AGCM ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, dopo avere adottato un parere motivato con cui aveva contestato ai Comuni soci di una società pubblica quotata, operante secondo il modello in house, la mancata adozione e trasmissione degli atti deliberativi relativi all'acquisizione, da parte di una società controllata, dell'intero capitale di un'altra società. L'Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. In particolare, ha sostenuto che la clausola dell'art. 1, comma 5, del T.U.S.P., secondo cui il decreto si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguardi le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esoneri le amministrazioni socie dagli obblighi posti a loro carico. Ne conseguirebbe l'obbligo dei Comuni di adottare una deliberazione consiliare, analiticamente motivata quanto alla necessità istituzionale, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché di trasmetterla all'AGCM e alla Corte dei conti. I Comuni e la società controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità dell'azione dell'AGCM, sostenendo che l'art. 21-bis consentirebbe soltanto l'impugnazione di atti e non l'azione avverso il silenzio, che non vi sarebbe un obbligo di provvedere azionabile e che l'operazione, già perfezionata, renderebbe inutile l'adozione successiva della deliberazione. Nel merito hanno sostenuto che il T.U.S.P. non imponesse tali adempimenti in relazione a società quotate e che l'operazione costituisse una scelta autonoma di gestione della società in house.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva e ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all'azione di annullamento, ma consenta anche l'azione avverso il silenzio e la condanna dell'amministrazione a provvedere, quando l'inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. Il previo parere motivato costituisce una fase sollecitatoria e di diffida, cui segue l'azione giudiziale in caso di mancata conformazione. L'operazione già perfezionata non elimina l'interesse dell'AGCM, poiché l'art. 8, comma 2, del T.U.S.P. disciplina gli effetti contrattuali della mancanza o invalidità dell'atto deliberativo e non impedisce di contestare l'omissione amministrativa. Nel merito, il TAR ha accolto il ricorso. Interpretando letteralmente l'art. 1, comma 5, del T.U.S.P., ha affermato che l'esenzione per le società quotate riguarda le disposizioni direttamente destinate a tali società e non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando l'acquisizione indiretta sia effettuata tramite una società quotata o una sua controllata, le amministrazioni devono rispettare gli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. e adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata, da trasmettere all'AGCM e alla Corte dei conti. L'obbligo sussiste a maggior ragione quando l'acquisto sia effettuato da una società in house, poiché si tratta di una decisione significativa che incide sulla partecipazione indiretta degli enti locali e non può essere assunta autonomamente dalla società senza il coinvolgimento degli enti che esercitano il controllo analogo. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l'inerzia del Comune, annullato la nota di riscontro negativo e condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell'operazione, motivata ai sensi dell'art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., con successiva trasmissione all'AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l'Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'AGCM comprende, oltre all'azione di annullamento, anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. direttamente rivolte alle società quotate e alle loro controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal decreto.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  l'atto deliberativo ... deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali ... alla convenienza economica e alla sostenibilità finanziaria ... nonché ... ai principi di efficienza, di efficacia e di economicità

  Le amministrazioni devono motivare analiticamente l'acquisizione, anche indiretta, della partecipazione e trasmettere la deliberazione all'AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale

  L'acquisizione di partecipazioni da parte di un Comune richiede una deliberazione consiliare redatta in conformità agli oneri motivazionali dell'art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L'obbligo deliberativo si applica anche all'acquisto indiretto di partecipazioni in società già esistenti; il comma 3 non esclude gli obblighi delle amministrazioni quando l'acquisto avvenga tramite una società quotata.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  È stato invocato dall'AGCM per la richiesta di condanna dell'amministrazione a provvedere e di nomina di un commissario ad acta; il TAR ha accolto la domanda di condanna, senza disporre la nomina del commissario.

• art. 70 c.p.a.

  Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Il TAR ha convertito il rito camerale in rito abbreviato, ritenendo applicabile il rito di cui all'art. 119 c.p.a. ai giudizi promossi dall'AGCM ai sensi dell'art. 21-bis.

• art. 119 c.p.a.

  È stato applicato il rito abbreviato ai giudizi instaurati dall'AGCM ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'AGCM dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando una pubblica amministrazione ometta di adottare atti obbligatori posti a tutela della concorrenza e del mercato, purché sia stato previamente adottato un parere motivato e l'amministrazione non vi si sia conformata.
• La clausola dell'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e alle loro controllate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi che il T.U.S.P. pone a loro carico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una sua controllata, una partecipazione in una società già esistente, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5 e trasmessa all'AGCM e alla Corte dei conti.
• L'acquisizione di una partecipazione da parte di una società in house controllata da enti locali, quando produce nuove partecipazioni indirette degli enti soci, costituisce una decisione significativa che non può essere assunta autonomamente dalla società, ma deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo, con motivazione sulla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed economicità dell'operazione.
• Il perfezionamento dell'acquisto societario non fa venir meno l'interesse dell'AGCM a contestare l'omessa adozione della deliberazione amministrativa prevista dal T.U.S.P.; l'eventuale inefficacia contrattuale prevista dall'art. 8, comma 2, disciplina gli effetti del contratto e non preclude il controllo amministrativo sull'omissione.

Come è indicizzato