Sentenza n. 7390/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva escluso l’applicazione immediata della disciplina dell’Albo PVR agli attuali concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, sostenendo, con quattro gruppi di censure, che l’Albo non fosse lo strumento di razionalizzazione territoriale della rete, che la contrazione dei punti vendita fosse congetturale, che non vi fosse incidenza sostanziale sull’equilibrio economico delle concessioni e che l’art. 13 del d.lgs. 41/2024 fosse immediatamente efficace. Ha inoltre contestato l’assorbimento delle ulteriori censure di primo grado. Gli operatori e l’associazione hanno proposto appello incidentale contro l’assorbimento e riproposto le censure relative: all’esclusione di circoli privati e associazioni dai PVR anche se autorizzati ai sensi dell’art. 86 TULPS; al limite settimanale di 100 euro per ricariche in contanti o con strumenti non tracciabili, contestandone anche la legittimità costituzionale; al divieto di dispositivi che consentano il gioco online nei PVR; al collegamento tra iscrizione al RIES e all’Albo PVR; alla nullità dei contratti con soggetti non iscritti; e alla pretesa limitazione delle attività di apertura e chiusura dei conti di gioco.

La decisione

L’appello principale dell’Agenzia è respinto. Il Consiglio conferma che l’istituzione dell’Albo PVR si inserisce nel riordino complessivo del settore e che l’inasprimento dei requisiti è normalmente idoneo a ridurre la platea degli esercenti; il dato di circa 23.000 iscritti non smentisce tale conclusione, non essendo confrontato con il numero precedente dei punti vendita. La riduzione della rete può incidere sul fatturato e sull’utile del concessionario e la disciplina non va applicata isolatamente dal nuovo assetto concessorio. I verbi al presente dell’art. 13 e l’assenza di un termine specifico non dimostrano l’immediata operatività della disciplina prima del completamento del riordino. È invece accolto l’appello incidentale contro l’assorbimento: la conclusione della gara e la stipula delle nuove concessioni hanno reso incerto e non definitivo il venir meno dell’interesse alle altre censure; inoltre, in assenza di graduazione dei motivi, non ricorrevano le ipotesi che consentono l’assorbimento. Esaminate le censure riproposte, il divieto di collocare PVR in circoli privati o locali di associazioni autorizzati ex art. 86 TULPS è annullato perché non previsto dalla legge primaria e perché costituisce una restrizione assoluta e sproporzionata della libertà economica e dei servizi; resta fermo il potere ADM di disciplinare controlli effettivi. È annullata anche la disposizione che vietava in modo assoluto e generale i dispositivi per il gioco online, in quanto misura sproporzionata rispetto alla finalità legittima di tutela della salute. La questione di costituzionalità sul limite di 100 euro settimanali è manifestamente infondata: il limite riguarda contante e strumenti non tracciabili ed è giustificato dalla prevenzione della ludopatia e dalla tutela dei soggetti vulnerabili; sono respinte anche le relative censure contro la determinazione, compresa quella di inesigibilità, poiché la legge prevede misure informatiche per garantire il rispetto del limite. Sono respinte le censure sul collegamento tra RIES e Albo, giustificato dalla comunanza di requisiti e dall’esigenza di affidabilità degli operatori; sulla nullità dei contratti con soggetti non iscritti, coerente con il carattere imperativo della disciplina; e sulla pretesa preclusione dell’apertura e chiusura dei conti, non stabilita dalla determinazione. Sono quindi annullati l’art. 2, comma 5, e l’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione ADM del 25 ottobre 2024. Le spese del doppio grado sono compensate.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, lett. c), l. 111/2023

  È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio.

  Il riordino legislativo del gioco pubblico, comprensivo dell’Albo PVR, è finalizzato alla razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici anche mediante requisiti di esercizio più stringenti; tale contesto sostiene la valutazione dell’impatto della nuova disciplina sulla rete.

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  La normativa primaria non ha, quindi, previsto l’esclusione di associazioni e circoli ma, al contrario, li ha inseriti nell’ambito della specifica regolamentazione dell’albo dei P.V.R.

  Poiché la norma primaria ricomprende i soggetti autorizzati ai sensi degli artt. 86 o 88 TULPS senza escludere circoli e associazioni, la determinazione attuativa non può introdurre per questi ultimi un divieto generale di iscrizione o collocazione.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 41/2024

  La disposizione ha, quindi, rinviato alle apposite misure informatiche, funzionali a rendere, per l’appunto, esigibile il precetto.

  Il limite alle ricariche in contanti o con strumenti diversi da quelli tracciabili non impone un obbligo inesigibile ai PVR, perché la legge affida al concessionario l’adozione di misure informatiche per garantirne il rispetto; l’eventuale inesigibilità va verificata nella concreta applicazione.

• art. 2, comma 5, determinazione ADM 25 ottobre 2024

  In ragione di quanto esposto la disposizione di cui all’art. 2, comma 5, della determina direttoriale deve ritenersi illegittima e deve essere, pertanto, annullata, fatto salvo il potere dell’Agenzia di disciplinare e regolare le modalità di controllo, nel rispetto del quadro normativo e giurisprudenziale esposto, funzionali a verificare l’effettiva osservanza del complesso di regole che disciplinano il gioco.

  Il divieto assoluto di collocare PVR in circoli e locali associativi autorizzati è illegittimo; l’amministrazione può tuttavia predisporre misure di controllo effettivo, purché coerenti con la legge e senza escludere ex ante l’attività.

• art. 6, comma 4, lett. g), determinazione ADM 25 ottobre 2024

  La misura – pur perseguendo una finalità legittima e di interesse generale – risulta, quindi, sproporzionata e non adeguata.

  Il divieto generale di dispositivi che consentono il gioco online nei PVR è sproporzionato, pur perseguendo una finalità legittima di tutela della salute; l’amministrazione conserva il potere di adottare una disciplina alternativa che contemperi i diversi interessi.

• art. 99 c.p.a.

  Secondo la sentenza n. 5/2015 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, “nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, in mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di annullamento, il giudice amministrativo, in base al principio dispositivo e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne l'assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia)”.”

  I motivi autonomi devono essere esaminati tutti quando non siano stati graduati dalla parte, salvo che ricorra una delle ipotesi di assorbimento ammesse. L’assorbimento per economia non ricorre se il ricorso è parzialmente accolto e le censure residue riguardano profili autonomi.

• art. 112 c.p.c.

  Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi ritualmente veicolati attraverso l’impugnazione principale e quella incidentale, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato.

  Il giudice deve pronunciarsi sulle questioni e sui motivi ritualmente introdotti, in conformità al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate, anche in presenza di soccombenza, quando ricorrano gravi ed eccezionali ragioni; nel caso concreto la complessità e novità delle questioni giustificano la compensazione integrale.

Massime di principio

• In assenza di rituale graduazione dei motivi, il giudice amministrativo deve esaminare le censure autonome ritualmente proposte, salvo assorbimento imposto dalla legge, da pregiudizialità necessaria o da ragioni di economia processuale nei limiti ammessi; l’accoglimento di una censura non consente di omettere l’esame delle altre quando la tutela ottenuta non è piena o l’effetto della decisione dipende da eventi successivi non definitivi.
• Una disciplina attuativa non può introdurre, senza base nella normativa primaria, un divieto assoluto che escluda una categoria di soggetti ricompresa nella previsione legislativa; i poteri regolatori e di controllo devono restare entro i limiti della legge e dei principi sovraordinati.
• Le restrizioni all’attività economica e alla prestazione di servizi, anche quando perseguono finalità legittime di controllo e tutela della salute, devono essere proporzionate e adeguate; un divieto generale non è giustificato se la finalità può essere perseguita mediante controlli e misure calibrate, capaci di reprimere le condotte illecite senza escludere ex ante l’attività.
• Nell’attuazione di una delega legislativa, il rispetto dei criteri direttivi si valuta considerando il dato letterale e, insieme, la coerenza sistematica e teleologica della disposizione delegata con la ratio e le scelte di fondo della legge delega; una misura diretta a tutelare la salute e a prevenire la ludopatia può rientrare nella delega anche se il criterio direttivo non ne dettaglia espressamente la specifica modalità.
• Un limite alle ricariche di gioco in contanti o con strumenti non tracciabili, distinto dai pagamenti effettuati con strumenti previamente validati e tracciabili, può essere giustificato dalla prevenzione della ludopatia e dalla tutela dei soggetti vulnerabili; la sua ragionevolezza va valutata rispetto a tale finalità e non mediante raffronti con discipline antiriciclaggio aventi diversa funzione.

Come è indicizzato