Corte di giustizia, Sentenza C-123/17

Clausola di standstill e visto per ricongiungimento familiare del coniuge di un lavoratore turco

La Corte, in rinvio pregiudiziale dal Bundesverwaltungsgericht, si pronuncia sulla compatibilità con il diritto UE-associazione CEE-Turchia di una normativa tedesca che impone al coniuge, cittadino turco, di un lavoratore turco legalmente residente in Germania di ottenere un visto nazionale prima dell’ingresso per ricongiungimento familiare. La controversia riguarda la signora Nefiye Yön, cui il permesso di soggiorno è stato negato sia per il mancato superamento del requisito linguistico sia per l’assenza del visto richiesto.

Fatti e procedimento principale

La ricorrente, cittadina turca, ha sposato un cittadino turco residente in Germania dal 1995 e titolare di residenza permanente dal 2005. Dopo tre richieste di visto respinte, nel 2013 è entrata in Germania con un visto Schengen rilasciato dai Paesi Bassi e ha chiesto un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare. Le autorità di Stoccarda hanno respinto l’istanza ritenendo, da un lato, non provato il requisito linguistico previsto dall’AufenthG e, dall’altro, mancante il visto nazionale necessario. Il Verwaltungsgericht aveva accolto il ricorso, ritenendo che tanto il requisito linguistico quanto l’obbligo di visto costituissero nuove restrizioni contrarie alle clausole di standstill; il giudizio di cassazione è stato quindi sospeso dal Bundesverwaltungsgericht.

Quadro normativo rilevante

La sentenza ricostruisce l’architettura dell’Accordo di associazione CEE-Turchia, del protocollo addizionale e delle decisioni del Consiglio di associazione nn. 2/76 e 1/80. In particolare:

• l’articolo 12 dell’Accordo di associazione richiama gli articoli 39 CE, 40 CE e 41 CE per la realizzazione graduale della libera circolazione dei lavoratori;
• l’articolo 36 del protocollo addizionale prevede la graduale realizzazione di tale libertà;
• l’articolo 7 della decisione n. 2/76 vieta nuove restrizioni alle condizioni di accesso all’occupazione dei lavoratori regolarmente soggiornanti e occupati;
• l’articolo 13 della decisione n. 1/80 contiene una clausola analoga;
• l’articolo 9 della decisione n. 2/76 e l’articolo 14 della decisione n. 1/80 prevedono limiti per ordine pubblico, sicurezza e sanità pubblica. La normativa tedesca richiamata nel procedimento principale, in particolare l’AufenthG, prevede l’obbligo di autorizzazione al soggiorno, il requisito del visto nazionale per i soggiorni di lunga durata e la disciplina del ricongiungimento del coniuge.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiede in sostanza:

• se l’articolo 7 della decisione n. 2/76 sia stato integralmente sostituito dall’articolo 13 della decisione n. 1/80 oppure continui ad applicarsi alle misure adottate tra il 20 dicembre 1976 e il 30 novembre 1980;
• se la giurisprudenza sviluppata sull’articolo 13 della decisione n. 1/80 debba valere anche per l’articolo 7 della decisione n. 2/76;
• se l’obbligo di visto per il ricongiungimento familiare possa essere giustificato da un motivo imperativo di interesse generale, in particolare dal controllo efficace dell’immigrazione e dalla gestione dei flussi migratori.

Ragionamento della Corte: ambito temporale della clausola di standstill

La Corte afferma anzitutto che la decisione n. 2/76 si applica alle misure introdotte nel periodo compreso tra il 20 dicembre 1976 e il 30 novembre 1980, mentre la decisione n. 1/80 opera solo dal 1° dicembre 1980. La sostituzione della decisione n. 2/76 con la decisione n. 1/80 non ha effetto retroattivo: non può dunque sostenersi che le nuove restrizioni adottate prima del 1° dicembre 1980 restino prive di tutela per il solo fatto della successiva entrata in vigore della decisione n. 1/80.

La Corte respinge quindi l’idea che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 abbia abrogato retroattivamente l’articolo 7 della decisione n. 2/76. Una simile lettura sarebbe incompatibile con la finalità di miglioramento progressivo del regime dei lavoratori turchi e dei loro familiari.

Ragionamento della Corte: ambito materiale e nozione di nuova restrizione

La misura tedesca è stata introdotta il 5 ottobre 1980 e quindi rientra ratione temporis nell’articolo 7 della decisione n. 2/76. Sul piano materiale, la Corte richiama la propria giurisprudenza su clausole analoghe di standstill, in particolare:

• sentenza Dogan, relativa all’articolo 41, paragrafo 1, del protocollo addizionale;
• sentenza Genc, che estende quel ragionamento all’articolo 13 della decisione n. 1/80;
• sentenza Tekdemir, che conferma che una normativa più restrittiva sul ricongiungimento familiare costituisce una nuova restrizione.

La Corte ribadisce che una misura che inasprisca le condizioni del ricongiungimento familiare del lavoratore turco non colpisce formalmente il familiare, ma incide sull’esercizio, da parte del lavoratore turco, della libertà di circolazione dei lavoratori. Per questo, l’obbligo di visto nazionale per il coniuge costituisce una nuova restrizione ai sensi dell’articolo 7 della decisione n. 2/76.

Giustificazione e proporzionalità

La Corte precisa che la restrizione non rientra nelle limitazioni per ordine pubblico, sicurezza o sanità pubblica previste dall’articolo 9 della decisione n. 2/76. Tuttavia, l’obiettivo di un’efficace gestione dei flussi migratori può costituire un motivo imperativo di interesse generale idoneo, in astratto, a giustificare la misura.

La verifica decisiva riguarda però la proporzionalità. L’obbligo di visto è in linea di principio idoneo a consentire il controllo della regolarità del soggiorno e quindi a perseguire l’obiettivo di gestione dell’immigrazione. Nonostante ciò, le modalità concrete di applicazione non devono andare oltre quanto necessario. La Corte valorizza la clausola interna sui casi di particolare difficoltà, che consente di derogare all’obbligo di visto quando i requisiti sostanziali sono già soddisfatti o quando sarebbe irragionevole riattivare il procedimento dal Paese d’origine.

Nel caso concreto, se la signora Yön dipende dal marito per ragioni di salute o analfabetismo al punto da rendere eccessivamente gravoso il ritorno in Turchia per il riavvio della procedura, e se le autorità tedesche dispongono già di tutti gli elementi per decidere sul soggiorno, l’applicazione rigida dell’obbligo di visto eccederebbe quanto necessario. In tale ipotesi, imporre alla coppia di lasciare la Germania per avviare la procedura comprometterebbe inutilmente il diritto del lavoratore turco di mantenere il proprio impiego.

Dispositivo e principio affermato

La Corte conclude che l’articolo 7 della decisione n. 2/76 deve essere interpretato nel senso che una normativa nazionale, adottata tra il 20 dicembre 1976 e il 30 novembre 1980, che subordina il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare al previo rilascio di un visto nazionale, costituisce una nuova restrizione. Tale misura può essere giustificata da ragioni connesse al controllo efficace dell’immigrazione e alla gestione dei flussi migratori, ma solo se le modalità applicative rispettano il principio di proporzionalità; spetta al giudice nazionale verificare se, nel caso concreto, ciò avvenga.

Indicazioni operative per il praticante

Per il professionista, la sentenza è rilevante perché:

• conferma l’autonomia applicativa dell’articolo 7 della decisione n. 2/76 per il periodo 1976-1980;
• estende alla decisione n. 2/76 il paradigma giurisprudenziale delle nuove restrizioni elaborato per l’articolo 13 della decisione n. 1/80;
• ammette la giustificazione per controllo dell’immigrazione, ma impone una verifica rigorosa della proporzionalità in concreto, soprattutto in presenza di clausole interne di deroga per casi difficili;
• rafforza la tutela indiretta del lavoratore turco residente legalmente nello Stato membro contro ostacoli familiari che incidano sulla sua attività lavorativa.