Tribunale, Sentenza T-744/22

Misure restrittive UE contro Maya Tokareva

La pronuncia riguarda un ricorso diretto proposto da una cittadina russa contro atti del Consiglio che avevano mantenuto il suo nome negli elenchi UE soggetti a congelamento dei fondi nell’ambito del regime sanzionatorio relativo all’Ucraina. Il Tribunale si pronuncia anche sulla domanda di risarcimento del danno morale asseritamente causato dal mantenimento in elenco.

Fatti e procedimento

Maya Tokareva era stata inserita negli elenchi nel luglio 2022 e i suoi dati erano stati poi mantenuti negli atti di settembre 2022, marzo 2023 e settembre 2023. Nei motivi di inserimento il Consiglio aveva inizialmente richiamato: i suoi presunti legami con il padre Nikolay Tokarev, amministratore delegato di Transneft, e con Stanislav Chemezov; in seguito, dal settembre 2023, aveva spostato la base giuridica sul criterio dei "familiari stretti" che traggono vantaggio da un imprenditore di spicco che opera in Russia.

La ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti di mantenimento e il risarcimento di EUR 1.000.000 per danno morale. Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama il quadro sanzionatorio contro l’Ucraina fondato su:

• decisione 2014/145/PESC;
• regolamento (UE) n. 269/2014;
• successive decisioni e regolamenti di esecuzione di mantenimento e modifica, tra cui decisioni 2022/1530, 2023/572 e 2023/1767, regolamenti di esecuzione 2022/1529, 2023/571 e 2023/1765, e la modifica del criterio g) con la decisione 2023/1094.

Sono richiamati anche gli articoli 263 TFUE, 268 TFUE, 340, secondo comma, TFUE, 29 TUE, 21 TUE e l’articolo 47 della Carta.

Motivi di ricorso e questioni affrontate

La ricorrente deduceva, in sostanza:

• violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e dell’obbligo di motivazione;
• errore di diritto ed errori di valutazione;
• violazione di proporzionalità e diritti fondamentali;
• violazione di certezza del diritto e parità di trattamento;
• violazione del diritto di essere ascoltato;
• eccezione di illegittimità del nuovo criterio g).

Il Tribunale esamina soprattutto il motivo relativo all’errore di diritto e di valutazione, ritenendo assorbiti gli altri motivi una volta accertata l’illegittimità degli atti.

Il criterio dell’“associazione”

Il punto centrale è la portata dell’articolo 2, paragrafo 1, in fine, della decisione 2014/145/PESC. Il Tribunale afferma che il termine "ad esse associati" si riferisce solo a persone già iscritte in elenco sulla base dei criteri sostanziali di cui alle lettere da a) a h) della disposizione. Ne segue che non è legittimo inserire una persona perché associata a un soggetto che è stato a sua volta inserito solo in quanto associato a un terzo.

Applicando tale criterio, il Tribunale conclude che il Consiglio non poteva mantenere Tokareva in elenco come associata di Stanislav Chemezov, poiché quest’ultimo era anch’egli iscritto solo in quanto associato al proprio padre. Si tratta di un errore di diritto autonomamente rilevante.

Valutazione del legame con il padre Nikolay Tokarev: settembre 2022

Il Tribunale verifica poi se, indipendentemente dall’errore di diritto, vi fosse una base fattuale sufficiente per considerare Tokareva associata al padre. Ricorda che il controllo giurisdizionale sulle misure restrittive deve essere effettivo e fondato su una base fattuale sufficientemente solida; il Consiglio deve produrre un complesso di indizi concreti, precisi e concordanti.

Quanto ai motivi di settembre 2022, il Consiglio aveva valorizzato:

• il patrimonio immobiliare della ricorrente a Mosca, in Croazia e in Lettonia;
• i legami con la società Ronin/Ronin Trust, presentata come collegata alla gestione del fondo pensione di Transneft;
• elementi di stampa e fonti pubbliche su presunti schemi familiari di gestione degli affari.

Il Tribunale riconosce che il patrimonio immobiliare era significativo, ma osserva che il valore in sé non basta. Le prove sui legami con Ronin Trust non dimostrano un nesso sufficiente con Transneft o con il padre; inoltre, alcuni collegamenti erano troppo deboli, non specifici o riferiti a rapporti ormai superati. Per esempio:

• l’immobile in Lettonia non era più nella disponibilità della ricorrente dopo il divorzio del 2019;
• Villa Karolina in Croazia era detenuta dalla società Katina, di cui il padre non risultava socio;
• il presunto complesso alberghiero in Croazia era descritto in modo troppo vago e con fatti risalenti a molti anni prima;
• non risultava una persistenza, al settembre 2022, di un sistema di gestione familiare rilevante ai fini sanzionatori.

Il Tribunale conclude che il Consiglio, di fatto, si era fondato sul solo legame familiare, il che non è sufficiente.

Valutazione del legame con il padre: marzo 2023

Per gli atti di marzo 2023 il Tribunale giunge alla stessa conclusione. I nuovi elementi probatori non colmano le lacune precedenti: gli articoli e i documenti aggiunti non provano che i beni immobili della ricorrente fossero ancora riconducibili al padre nel momento rilevante, né che i rapporti con Ronin Trust o Ronin Europe dimostrassero un vantaggio o un intreccio di interessi attuale.

Il risultato è che anche nel marzo 2023 il mantenimento in elenco era, in sostanza, fondato solo sulla parentela, senza un sufficiente supporto fattuale.

Il nuovo criterio g) modificato e il settembre 2023

Con la decisione 2023/1094 il Consiglio aveva introdotto una formulazione ampia del criterio g), includendo gli imprenditori di spicco che operano in Russia, i loro familiari stretti e altre persone che ne traggono vantaggio. Il Tribunale interpreta tale nozione di "vantaggio" in modo autonomo e funzionale agli obiettivi del regime sanzionatorio: può trattarsi di qualsiasi vantaggio non trascurabile, finanziario o non finanziario, purché rilevante e persistente al momento dell’adozione dell’atto.

Tuttavia, il Tribunale precisa due limiti importanti:

• non basta un vantaggio remoto o anteriore al 2014, anno di avvio del regime sanzionatorio UE sull’Ucraina;
• non è sufficiente il mero status di familiare o un richiamo astratto al nepotismo.

Nel caso concreto, il Consiglio non dimostra che, al settembre 2023, la ricorrente traesse ancora un vantaggio attuale e rilevante dal padre. I rapporti con Ronin Trust/Ronin Europe non sono idonei a provare tale vantaggio; i beni immobili in Lettonia erano già fuori dalla sua disponibilità; quelli in Croazia erano riferibili a fatti troppo risalenti; gli ulteriori elementi sul complesso Gelendzhik Resort Complex-Meridian non erano neppure compresi nei motivi di inserimento e comunque non collegavano l’immobile al padre. Anche qui il Tribunale ritiene che il Consiglio non abbia fornito una base fattuale sufficientemente solida.

Esito sul ricorso di annullamento

Il Tribunale annulla quindi le decisioni e i regolamenti di esecuzione impugnati nella parte in cui mantenevano il nome di Maya Tokareva negli elenchi sanzionatori. La domanda subordinata del Consiglio sul mantenimento temporaneo degli effetti è dichiarata priva di oggetto, poiché la ricorrente è stata nel frattempo assoggettata a nuove misure con la decisione 2024/847, non impugnata.

Domanda di risarcimento

La domanda di risarcimento del danno morale è respinta. Il Tribunale osserva che la ricorrente non prova in modo concludente né la realtà né l’entità del danno reputazionale allegato; inoltre, la revoca della cittadinanza cipriota dipende da un atto delle autorità nazionali, non dalle istituzioni dell’Unione. In ogni caso, l’illegittimità dell’atto non basta da sola a fondare la responsabilità extracontrattuale: occorre una violazione sufficientemente qualificata, che qui non è dimostrata come causa del danno lamentato.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• il criterio dell’"associazione" non può essere applicato in modo a catena a persone già designate solo come associate;
• il Consiglio deve dimostrare con indizi concreti, precisi e concordanti l’esistenza, al momento dell’atto, di interessi comuni o di un vantaggio rilevante;
• nel regime sanzionatorio Ucraina, i vantaggi anteriori al 2014 non sono idonei a sostenere la designazione sulla base del nuovo criterio g);
• la responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede prova rigorosa del danno, del nesso causale e di una violazione sufficientemente qualificata.