Tribunale, Sentenza T-741/22

Mantenimento delle misure restrittive nei confronti di Pavel Ezubov

La pronuncia riguarda un ricorso diretto del signor Pavel Ezubov contro successive decisioni del Consiglio e relative regolamentazioni di esecuzione in materia di misure restrittive adottate nel contesto della crisi ucraina. Il Tribunale, prima Sezione, si pronuncia sulla legittimità del mantenimento del nominativo del ricorrente nelle liste UE di congelamento fondi e divieto di ingresso.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il ricorrente, imprenditore russo e cugino di Oleg Deripaska, era stato inserito nelle liste sulla base del criterio della persona associata a soggetto già designato. Il Consiglio gli aveva imputato una relazione familiare e commerciale con Deripaska, in particolare tramite trasferimenti di beni di valore, fra cui un hotel a Lech, immobili in Francia, il controllo di Terra Services e altri asset.

Successivamente, il Consiglio ha adottato tre successive serie di atti: settembre 2022, marzo 2023 e settembre 2023. Il ricorrente ha impugnato anche le lettere con cui il Consiglio gli comunicava il rigetto delle richieste di riesame e la conferma della sua iscrizione in lista.

Inquadramento normativo

La causa si colloca nel quadro della PESC e delle misure restrittive contro azioni che minano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. I riferimenti centrali sono l’articolo 29 TUE, l’articolo 215 TFUE, la Decisione 2014/145/PESC e il Regolamento (UE) n. 269/2014, come modificati dalle successive decisioni e regolamenti del Consiglio.

Rilevano, inoltre, l’articolo 296 TFUE sulla motivazione, l’articolo 41 della Carta sul buon andamento, l’articolo 47 della Carta sulla tutela giurisdizionale effettiva e l’articolo 52(1) della Carta in tema di limitazioni ai diritti fondamentali.

Inammissibilità delle lettere del Consiglio

Il Tribunale dichiara irricevibili i motivi diretti contro le lettere del 15 settembre 2022, 14 marzo 2023 e 15 settembre 2023. Tali lettere sono qualificate come atti di natura meramente informativa, perché si limitano a comunicare il rigetto delle richieste di riesame e a rinviare agli atti formali di mantenimento in lista, che sono gli unici idonei a produrre effetti giuridici.

Motivazione sufficiente degli atti impugnati

Quanto alla prima censura, il Tribunale ritiene che le decisioni impugnate siano sufficientemente motivate. La motivazione consente al ricorrente di comprendere che era stato qualificato dapprima come "persona associata" a Deripaska e, successivamente, come familiare immediato che beneficiava di Deripaska, in ragione dei trasferimenti di asset e del nesso economico sottostante.

Il Tribunale distingue la sufficienza formale della motivazione dalla fondatezza sostanziale delle ragioni addotte. Anche se alcune affermazioni del Consiglio fossero inesatte, ciò inciderebbe sulla validità sostanziale dell’atto e non sulla sufficienza della motivazione.

Buona amministrazione

Il ricorrente lamentava che il Consiglio non avesse esaminato con imparzialità e completezza le sue osservazioni e i documenti prodotti nei vari riesami. Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui il Consiglio non è tenuto a rispondere puntualmente a ogni osservazione prima dell’adozione delle misure e il mero mancato accoglimento delle osservazioni non prova una violazione dell’articolo 41 della Carta.

Errore di valutazione: criterio della “persona associata” per gli atti del 2022 e del marzo 2023

Il cuore della controversia riguarda la prova dell’associazione con Oleg Deripaska. Il Tribunale ricorda che il concetto di associazione non è definito in astratto e può coprire persone legate da interessi comuni, ma non può fondarsi esclusivamente su un rapporto di parentela.

Nel caso concreto, il Consiglio aveva indicato una serie di elementi: l’hotel di Lech, il controllo di Terra Services, alcuni immobili in Francia e ulteriori collegamenti patrimoniali. Il Tribunale ritiene che, per gli atti del settembre 2022 e del marzo 2023, la base fattuale fosse sufficientemente solida almeno in relazione a due elementi chiave:

• il trasferimento dell’hotel di Lech al ricorrente tramite società a lui riconducibile;
• il trasferimento del controllo di Terra Services, società collegata alla gestione di immobili di pregio di Deripaska.

Questi elementi sono stati considerati idonei a dimostrare l’esistenza di una relazione d’affari e di interessi comuni che andava oltre il mero vincolo familiare.

Valutazione delle prove

Il Tribunale accetta gran parte delle prove tratte da fonti pubbliche e giornalistiche, tra cui articoli di Forbes, The Sunday Times, Kronen Zeitung e dati societari di Companies House. Esclude invece alcune prove aggiuntive prodotte solo in giudizio per gli atti del settembre 2022, perché non risultava che fossero a disposizione del Consiglio al momento dell’adozione di quegli atti.

Per gli atti del marzo 2023 e del settembre 2023, invece, il Tribunale ammette anche ulteriori documenti prodotti in giudizio, purché a supporto di materiale già disponibile e riferiti a fatti anteriori.

Svolta normativa del settembre 2023: nuovo criterio g)

Il punto decisivo è la modifica del criterio di inserimento operata nel 2023. Il Consiglio non si basa più sulla mera “associazione” con un soggetto già sanzionato, ma sul nuovo criterio relativo a "leading businesspersons operating in Russia and their immediate family members, or other natural persons, benefiting from them".

Il Tribunale interpreta il termine "benefiting" in modo sostanziale ma non illimitato: il beneficio deve essere non trascurabile, quantitativo o qualitativo, e non coincide automaticamente con una qualsiasi relazione d’affari o con un vantaggio meramente apparente. Non basta dimostrare che esistono scambi economici tra il businessperson e il familiare; occorre provare che sia il familiare a trarre un beneficio apprezzabile dal primo.

Annullamento degli atti del settembre 2023

Secondo il Tribunale, il Consiglio non ha fornito tale prova. Né l’hotel di Lech, né le quote in Terra Services, né gli altri asset richiamati dimostrano che il ricorrente abbia ricevuto un beneficio non trascurabile da Deripaska ai fini del nuovo criterio. Alcuni elementi erano troppo remoti nel tempo, altri riguardavano rapporti commerciali ordinari, altri ancora non erano accompagnati da prova sufficiente del vantaggio specifico per il ricorrente.

Per questo motivo, il Tribunale annulla la Decisione (PESC) 2023/1767 e il Regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 nella parte in cui riguardano Pavel Ezubov.

Proporzionalità e diritti fondamentali

Le doglianze relative alla violazione del diritto di proprietà, della libertà d’impresa e della libera circolazione sono respinte per gli atti del 2022 e del marzo 2023. Il Tribunale osserva che le misure sono previste dalla legge, perseguono un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione e sono temporanee e reversibili.

Il ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di misure meno restrittive ugualmente efficaci. Inoltre, la revoca della cittadinanza cipriota dipende da una decisione delle autorità nazionali e non dagli atti del Consiglio.

Dispositivo e portata pratica

Il Tribunale:

• annulla gli atti del settembre 2023 nei confronti di Pavel Ezubov;
• respinge il ricorso per il resto;
• decide che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

La pronuncia è rilevante perché chiarisce la differenza tra il criterio dell’"associazione" e il nuovo criterio del "benefit" introdotto nel 2023. Per gli operatori, il caso mostra che il Consiglio deve adattare la base probatoria alla formulazione esatta del criterio normativo utilizzato per mantenere la designazione in lista.