Tribunale, Sentenza T-644/22

Misure restrittive contro la Russia: obblighi di dichiarazione e cooperazione dei soggetti designati

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da due persone inserite negli elenchi UE delle sanzioni relative all’Ucraina contro la modifica dell’articolo 9 del regolamento (UE) n. 269/2014. Il Tribunale, in Grande Sezione, esamina soprattutto la portata dei poteri del Consiglio ai sensi dell’articolo 215 TFUE in materia di attuazione uniforme delle misure restrittive.

Fatti e contesto normativo

I ricorrenti, Gennady Nikolayevich Timchenko ed Elena Petrovna Timchenko, erano già stati inseriti nell’allegato I del regolamento n. 269/2014, rispettivamente con i regolamenti di esecuzione (UE) 2022/336 e 2022/581. Il regolamento impugnato, il regolamento (UE) 2022/1273, ha sostituito l’articolo 9 del regolamento n. 269/2014 introducendo:

• un divieto di partecipare consapevolmente e deliberatamente ad attività di elusione delle misure di congelamento;
• un obbligo, per i soggetti elencati, di trasmettere alle autorità competenti le informazioni sui fondi o sulle risorse economiche nella giurisdizione degli Stati membri;
• un obbligo di cooperare con l’autorità competente;
• la regola secondo cui l’inosservanza di tali obblighi è considerata partecipazione a un’elusione.

Il Tribunale richiama inoltre il quadro già esistente: articolo 2 del regolamento n. 269/2014 sul congelamento dei fondi, articolo 8 sugli obblighi di informazione a carico degli operatori, articolo 15 sulle sanzioni nazionali, nonché il regolamento 2022/880 che ha rafforzato quest’ultimo.

Ricevibilità: legittimazione ad agire e interesse ad agire

Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, aveva eccepito l’irricevibilità per difetto di legittimazione e di interesse ad agire. Il Tribunale ha respinto entrambe le eccezioni.

Quanto alla legittimazione, ha qualificato le disposizioni impugnate come atti regolamentari adottati sulla base dell’articolo 215 TFUE, direttamente applicabili ai soggetti iscritti nell’allegato I e privi di misure di esecuzione. Poiché i ricorrenti erano già elencati quando il regolamento è entrato in vigore, gli obblighi di dichiarazione e cooperazione li riguardavano direttamente.

Quanto all’interesse ad agire, il Tribunale ha ritenuto che esso resti attuale e concreto anche se i ricorrenti hanno già adempiuto l’obbligo di dichiarazione, poiché restano esposti agli effetti giuridici della disposizione e alla qualificazione dell’eventuale inosservanza come elusione. La Corte sottolinea che non occorre violare la norma per poterla impugnare quando non vi sono misure di esecuzione.

Primo motivo: difetto di base giuridica

I ricorrenti sostenevano che il Consiglio avesse ecceduto i poteri conferiti dall’articolo 215 TFUE e violato gli articoli 24, 29 e 40 TUE, oltre all’articolo 83 TFUE.

Il Tribunale ha osservato che l’articolo 215 TFUE consente al Consiglio di adottare regolamenti per dare attuazione uniforme nell’Unione alle misure restrittive decise in ambito PESC, anche quando ciò comporti obblighi attivi per i destinatari. Le disposizioni controverse sono state adottate per contrastare meccanismi complessi di elusione e per garantire l’effettiva applicazione del congelamento dei beni in tutti gli Stati membri.

Ha quindi escluso che il fatto che la decisione PESC di base non contenesse espressamente tali obblighi impedisse al regolamento di introdurli. Allo stesso modo, ha respinto l’argomento secondo cui si sarebbe trattato di materia rimessa agli Stati membri: l’obiettivo era proprio assicurare un’applicazione uniforme a livello di Unione.

Quanto all’articolo 83 TFUE, il Tribunale ha ritenuto che l’articolo 9, paragrafo 3, si limiti a qualificare l’inosservanza degli obblighi di dichiarazione e cooperazione come partecipazione a un’elusione, senza istituire un’incriminazione penale. Inoltre, la disciplina sanzionatoria resta affidata agli Stati membri, ai sensi dell’articolo 15 del regolamento n. 269/2014, che lascia loro la scelta della natura delle sanzioni, incluse eventualmente quelle penali. Ne consegue che non vi è violazione dell’articolo 83 TFUE né dell’articolo 40 TUE.

Secondo motivo: sviamento di potere

I ricorrenti sostenevano che il Consiglio avesse in realtà perseguito l’obiettivo di favorire la confisca dei beni congelati, travalicando la finalità cautelare delle misure restrittive. Il Tribunale ha applicato il criterio rigoroso dello sviamento di potere, che richiede indizi oggettivi, pertinenti e concordanti dell’uso del potere per fini diversi da quelli dichiarati.

Ha ritenuto che le affermazioni istituzionali richiamate dai ricorrenti non dimostrassero che l’atto fosse stato adottato allo scopo esclusivo o determinante di confiscare i beni. Le disposizioni impugnate perseguono invece la finalità dichiarata di rafforzare l’efficacia del congelamento e di ostacolare l’elusione.

Terzo motivo: violazione del principio di proporzionalità

Il Tribunale ha ribadito che il principio di proporzionalità richiede idoneità e necessità della misura rispetto allo scopo legittimo perseguito.

Ha ritenuto proporzionato l’obbligo di dichiarazione, dato che le persone colpite dalle misure restrittive sono le più idonee a conoscere il proprio patrimonio e che l’obiettivo di contrastare strategie di occultamento giustifica l’imposizione di obblighi informativi e collaborativi. L’assenza di una prova specifica delle difficoltà di attuazione non è stata ritenuta decisiva, perché l’obiettivo di contrasto all’elusione è di per sé legittimo e coerente con l’ampio margine di discrezionalità del Consiglio in materia di PESC.

Il Tribunale ha poi escluso che l’articolo 9, paragrafo 3, crei una presunzione assoluta di elusione: la disposizione va letta con il paragrafo 1, che richiede una partecipazione consapevole e deliberata. Una omissione involontaria non costituisce infrazione sanzionabile.

Ha inoltre respinto l’argomento relativo alla confisca, chiarendo che l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento 2022/880, lascia agli Stati membri un margine di scelta sulle misure di confisca dei proventi delle violazioni e che tali misure non coincidono con il congelamento dei beni.

Infine, il termine di 41 giorni per adempiere all’obbligo di dichiarazione non è stato ritenuto manifestamente insufficiente.

Quarto motivo: violazione del principio di certezza del diritto

I ricorrenti contestavano l’uso delle nozioni di proprietà, possesso, detenzione e controllo, nonché la mancanza di modalità uniformi di dichiarazione e l’eccessiva brevità del termine.

Il Tribunale ha ritenuto che tali nozioni siano nozioni autonome di diritto dell’Unione, sufficientemente chiare nel loro contesto e alla luce della finalità del regime sanzionatorio. Ha richiamato la giurisprudenza sul concetto di controllo nel contesto delle misure restrittive e ha osservato che il ricorso a guide pratiche o conferenze non dimostra, di per sé, l’esistenza di incertezza normativa.

Ha inoltre rilevato che l’allegato II del regolamento indica le autorità nazionali competenti e che eventuali differenze pratiche nelle modalità di dichiarazione non integrano una violazione della certezza del diritto. Anche l’argomento relativo al termine di 41 giorni è stato respinto, perché non tale da impedire ai destinatari di dichiarare i propri beni.

Decisione

Il Tribunale ha respinto il ricorso in toto e ha condannato i ricorrenti alle spese, mentre la Commissione ha sopportato le proprie spese in quanto interveniente.

Principio affermato

Nel contesto delle misure restrittive adottate per l’Ucraina, il Consiglio può, ai sensi dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, introdurre con regolamento dell’Unione obblighi di dichiarazione e cooperazione a carico delle persone designate e qualificare la loro inosservanza come elusione delle sanzioni, purché ciò serva ad assicurare l’effettività e l’uniformità del regime. Tale disciplina non invade la competenza penale degli Stati membri, non integra sviamento di potere e non viola i principi di proporzionalità e certezza del diritto.