Sentenza n. 11110/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 sulla certificazione del superamento dei tetti di spesa, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 sulle linee guida per il ripiano, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli atti regionali applicativi, deducendo l’illegittimità costituzionale e l’incompatibilità euro-unitaria del meccanismo di payback, la sua natura retroattiva, la lesione del legittimo affidamento, la violazione delle tempistiche, dei principi di proporzionalità e concorrenza, nonché difetto di istruttoria e motivazione. Con motivi aggiunti ha impugnato anche il decreto regionale Marche n. 52 del 14 dicembre 2022 e, successivamente, il decreto del Direttore del Dipartimento Salute della Regione Marche n. 14 del 14 marzo 2025. È stato inoltre prospettato un possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali di recupero.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti quanto alle censure rivolte al meccanismo generale di payback. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo applicabile alle annualità 2015-2018 ragionevole e proporzionato, qualificandolo come contributo solidaristico e reputando rispettata la riserva di legge. Ha escluso la violazione dell’irretroattività e del legittimo affidamento, poiché il tetto nazionale del 4,4% era noto dal 2014, l’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015 e la disciplina successiva aveva reso operative procedure già previste. Ha escluso anche l’incompatibilità con la disciplina europea dei contratti pubblici e della concorrenza, poiché il payback opera esternamente sui rapporti patrimoniali complessivi dell’impresa, senza modificare i contratti o l’esito delle gare; non è stata dimostrata la non remuneratività delle offerte né l’azzeramento dei margini di utile. Non ha quindi ravvisato i presupposti per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Sono state respinte anche le censure di difetto di istruttoria e motivazione: i decreti ministeriali hanno fissato criteri uniformi e ragionevoli, mentre la contabilizzazione dei costi accessori grava sulle imprese e il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA è stato ritenuto coerente con il costo sostenuto dal SSN. Quanto agli atti regionali che individuano le imprese e gli importi dovuti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa, ritenendo che si tratti di attività vincolata e tecnico-contabile, priva di discrezionalità, incidente su un rapporto obbligatorio patrimoniale e quindi su un diritto soggettivo. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Costituisce la base normativa del tetto di spesa per i dispositivi medici e del meccanismo di ripiano del relativo superamento.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  La disciplina sopravvenuta nel 2022 ha reso operative procedure di ripiano già previste, senza introdurre, secondo il giudice, un obbligo imprevedibile o retroattivo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione della riserva di legge, ritenendo predeterminati soggetti, oggetto, misura e procedura del contributo solidaristico.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito al TAR di motivare mediante richiamo a precedenti sentenze della stessa Sezione sul meccanismo di payback per gli anni 2015-2018.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario dopo la dichiarazione del difetto di giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo alle annualità 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e tutela dell’affidamento quando l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano fosse conoscibile dagli operatori prima delle annualità interessate.
• Il payback sui dispositivi medici, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa in proporzione al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale, non altera di per sé il contenuto dei contratti pubblici né l’esito delle gare e non viola i principi europei di concorrenza e trasparenza, salvo prova concreta della non remuneratività delle offerte o dell’azzeramento dei margini di utile.
• La determinazione regionale delle imprese assoggettate al payback e degli importi dovuti, quando consiste nel recepimento di dati contabili e nello svolgimento di calcoli vincolati secondo parametri legislativi e ministeriali, costituisce attività tecnico-contabile priva di discrezionalità amministrativa e incide su un rapporto obbligatorio patrimoniale relativo a diritti soggettivi.
• Le controversie relative agli atti regionali meramente applicativi del payback sui dispositivi medici appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario quando l’amministrazione deve soltanto verificare presupposti predeterminati dalla legge e quantificare l’obbligazione mediante operazioni matematiche.
• La riassunzione davanti al giudice ordinario è possibile ai sensi dell’art. 11 c.p.a. dopo la dichiarazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali applicativi del payback.

Come è indicizzato