Sentenza n. 68/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l'illegittimità della determinazione comunale di ritiro dell'attestazione di concessione edilizia in sanatoria n. 26 del 24 marzo 2016. Hanno sostenuto che l'autotutela fosse stata esercitata tardivamente, in violazione dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, senza un interesse pubblico concreto e attuale e in lesione del legittimo affidamento maturato; hanno inoltre dedotto la violazione delle garanzie partecipative e l'eccesso di potere per sviamento, travisamento e manifesta illogicità. In secondo luogo, hanno sostenuto che, ai sensi dell'art. 17 della l.r. Sicilia n. 4/2003, la sanatoria si fosse perfezionata per silenzio già con il deposito della perizia giurata e che l'attestazione comunale avesse natura meramente ricognitiva, non potendo quindi essere utilmente rimossa in autotutela. In terzo luogo, hanno contestato la ritenuta violazione del limite volumetrico di 750 metri cubi previsto dall'art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994, assumendo che ciascuna delle tre domande di condono riguardasse una distinta unità immobiliare autonomamente inferiore alla soglia. Infine, hanno dedotto l'illegittimità derivata dell'ordinanza di demolizione n. 6 del 1° ottobre 2018 e l'irragionevolezza della stessa, per il tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e per l'affidamento asseritamente consolidato.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto corretta la qualificazione dell'atto comunale del 2018 come esercizio di autotutela decisoria diretto a rimuovere un assetto favorevole ritenuto illegittimo ab origine, indipendentemente dalla denominazione formale utilizzata. Ha applicato il criterio dell'Adunanza plenaria n. 8 del 2017, secondo cui il termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio è nozione relazionale e decorre non dalla mera conoscenza storica della vicenda, ma dal momento in cui l'amministrazione acquisisce in modo effettivo e completo gli elementi che rendono esigibile il ritiro. Nel caso concreto tale momento è stato individuato nelle note della Procura del 26 luglio e del 29 agosto 2018, sicché la determinazione del 3 settembre 2018 è stata adottata tempestivamente. È stato inoltre ritenuto concreto e attuale l'interesse pubblico alla rimozione dell'assetto sanante, alla luce dell'accertamento dell'abuso, della sua riferibilità all'organismo edilizio unitario e degli esiti penali definitivi. L'affidamento non è stato ritenuto meritevole di tutela impeditiva, anche in considerazione dell'artificioso frazionamento dell'intervento unitario in più pratiche. La censura partecipativa è stata respinta perché formulata in termini generali e non accompagnata dall'indicazione di concreti apporti partecipativi potenzialmente decisivi rispetto al quadro sostanziale accertato. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso che la perizia giurata costituisse il titolo edilizio o producesse automaticamente un effetto sanante intangibile. La perizia è un presupposto tecnico-istruttorio, mentre l'effetto sanante resta riconducibile alla conclusione provvedimentale del procedimento; nella fattispecie, inoltre, il Comune si era pronunciato espressamente in tempi ravvicinati, escludendo la configurabilità di un silenzio autonomo precedente e separato dall'attestazione. Anche un eventuale assenso tacito sarebbe comunque sottoposto, ricorrendone i presupposti, alle regole generali del riesame. Quanto al terzo motivo, il Collegio ha ritenuto non eludibile il giudicato penale che aveva qualificato le opere come funzionalmente e strutturalmente riconducibili a un unico manufatto. Il limite di 750 metri cubi non può essere aggirato mediante il frazionamento artificioso di un abuso unitario in più domande, quando non si tratti di porzioni realmente autonome e originariamente separabili. La suddivisione catastale o soggettiva delle unità non è stata ritenuta decisiva. Quanto all'ordinanza di demolizione, è stata esclusa l'illegittimità derivata perché la determinazione presupposta era legittima. L'ordine demolitorio è stato qualificato come conseguenza ripristinatoria doverosa della rimozione dell'assetto sanante e della permanenza dell'abuso, non come nuova scelta discrezionale paralizzabile dal solo decorso del tempo. Le spese del grado sono state poste in solido a carico degli appellanti e liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'atto di ritiro dell'attestazione favorevole è stato qualificato in base alla sostanza come annullamento d'ufficio; il termine ragionevole decorre dal momento della conoscenza effettiva e completa dei fatti che rendono esigibile l'autotutela, non dalla mera conoscenza storica della vicenda.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La censura relativa all'omessa comunicazione di avvio non è decisiva se formulata genericamente e senza indicare quali concreti apporti partecipativi avrebbero potuto incidere sul contenuto dell'atto.

• artt. 8 e 9 l.r. Sicilia 10/1991

  Richiamati quali corrispondenti garanzie partecipative regionali; la relativa violazione non è stata ritenuta decisiva per le medesime ragioni sostanziali.

• art. 17 l.r. Sicilia 16 aprile 2003, n. 4

  La perizia giurata costituisce un presupposto tecnico-istruttorio del procedimento semplificato e non equivale al titolo edilizio; l'effetto sanante resta riconducibile alla conclusione provvedimentale, espressa o tacita, comunque assoggettabile al riesame nei presupposti di legge.

• art. 39, comma 1, l. 724/1994

  Il limite volumetrico di 750 metri cubi opera in relazione alla consistenza reale dell'abuso e non può essere eluso mediante il frazionamento artificioso di un unico manufatto abusivo in più domande.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordinanza di demolizione è stata ritenuta conseguenza ripristinatoria dell'accertata permanenza dell'abuso, una volta rimosso l'assetto sanante.

• art. 328 c.p.

  Il richiamo alla diffida dell'autorità giudiziaria ha concorso a dimostrare l'attualizzazione e l'esigibilità dell'azione repressiva comunale.

• Adunanza plenaria Consiglio di Stato n. 8/2017

  Il termine ragionevole per l'autotutela è una nozione relazionale, da valutare in rapporto alla conoscenza effettiva e completa del quadro ostativo e alla concreta esigibilità dell'intervento; il mero decorso del tempo non consuma di per sé i poteri pubblicistici e l'attività repressiva dell'abuso privo ab origine di valido titolo mantiene natura doverosa.

Massime di principio

• Ai fini dell'annullamento d'ufficio, il termine ragionevole previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 non decorre necessariamente dalla mera conoscenza storica dell'atto o della vicenda, ma dal momento in cui l'amministrazione acquisisce in modo effettivo e completo gli elementi che rendono concretamente esigibile l'esercizio dell'autotutela.
• La qualificazione di un atto amministrativo di ritiro deve essere effettuata in base alla sostanza del potere esercitato e ai suoi presupposti, non sulla base della denominazione formale attribuita dall'amministrazione.
• La perizia giurata prevista da una disciplina regionale di sanatoria edilizia costituisce un presupposto tecnico-istruttorio e non si sostituisce al titolo edilizio o all'atto conclusivo del procedimento; anche un eventuale effetto sanante tacito, se configurabile, resta assoggettato alle regole generali del riesame.
• Il limite volumetrico previsto dalla disciplina del condono edilizio deve essere verificato in rapporto alla consistenza reale e unitaria dell'abuso; non è consentito eluderlo mediante il frazionamento artificioso di un unico manufatto in più domande riferite a singole unità, quando queste non corrispondano a interventi edilizi originariamente autonomi.
• Una volta legittimamente rimosso il titolo sanante e accertata la permanenza dell'abuso edilizio, l'ordinanza di demolizione costituisce esercizio dell'attività repressiva e ripristinatoria doverosa; il solo decorso del tempo dalla realizzazione delle opere non impone, di per sé, una comparazione discrezionale degli interessi né paralizza l'azione amministrativa.

Come è indicizzato