Sentenza n. 12669/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici, deducendo l'illegittimità derivata dell'art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, del d.l. n. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 9, 23, 32, 41, 42, 53 e 117 Cost., dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, eguaglianza, certezza del diritto e legittimo affidamento, nonché di varie disposizioni e principi dell'ordinamento dell'Unione europea in materia di IVA, concorrenza, aiuti di Stato, libertà economiche, tutela dell'affidamento, rispetto degli impegni contrattuali e modifiche sostanziali dei contratti pubblici. Ha inoltre contestato la retroattività del sistema, l'assenza di preventiva rinegoziazione dei contratti, la fissazione uniforme del tetto regionale al 4,4%, l'inclusione dell'IVA nel calcolo, la genericità delle linee guida, il difetto di istruttoria, trasparenza e motivazione e l'erroneità dei calcoli. Con motivi aggiunti ha censurato l'art. 8 del d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023, che prevedeva una definizione agevolata dell'obbligazione mediante pagamento del 52% dell'importo e rinuncia al contenzioso, chiedendo la rimessione alla Corte costituzionale per violazione degli artt. 3 e 24 Cost. e di ulteriori principi costituzionali ed europei.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondate le censure rivolte contro il fondamento legislativo del payback, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha qualificato il meccanismo come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, finalizzato al contenimento della spesa sanitaria, e compatibile con la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. La disciplina non è stata ritenuta retroattiva in senso costituzionalmente illecito, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili sin dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti; pertanto non sussisteva un affidamento tutelabile nel mantenimento integrale dei prezzi, né era necessaria una preventiva rinegoziazione dei contratti. Le doglianze relative ai meccanismi di calcolo e agli importi individuati nei provvedimenti regionali sono state dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa: l'attività regionale è meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva, non implica esercizio di potere autoritativo e dà luogo a un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale, devoluto al giudice ordinario. È stata riconosciuta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le questioni di costituzionalità sull'art. 8 del d.l. n. 34/2023 sono state ritenute irrilevanti, poiché la disposizione introduceva soltanto una facoltà di definizione agevolata senza incidere direttamente sulla validità o sull'efficacia degli atti impugnati. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati quindi respinti per la parte devoluta al giudice amministrativo e dichiarati in parte inammissibili per difetto di giurisdizione; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Costituisce la base normativa del meccanismo di fissazione dei tetti di spesa e di ripiano dello sforamento da parte delle imprese fornitrici di dispositivi medici.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Introduce una facoltà di definizione agevolata dell'obbligazione di payback, subordinata alla rinuncia ai contenziosi; la questione di costituzionalità è irrilevante perché la norma non incide direttamente sulla validità degli atti impugnati.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  Prevede una successiva definizione agevolata dell'obbligazione mediante versamento del 25% degli importi, con estinzione dell'obbligazione e cessazione della materia del contendere nei giudizi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge perché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia devoluta a tale giudice entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR rileva che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va ripartita secondo la natura sostanziale della situazione giuridica dedotta.

• artt. 74 e 88 c.p.a.

  Consentono il richiamo a precedenti conformi e l'integrazione della motivazione mediante rinvio a pronunce precedenti condivise dal Collegio.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici, fondato sulla fissazione di un tetto di spesa e sull'obbligo delle imprese fornitrici di concorrere al ripiano dello sforamento, costituisce una misura solidaristica ragionevole e proporzionata, finalizzata al contenimento della spesa sanitaria e alla tutela della salute.
• Non è lesivo del legittimo affidamento né costituisce retroattività costituzionalmente illegittima l'attuazione, per annualità pregresse, di un meccanismo di payback i cui elementi essenziali — tetto di spesa, obbligo di ripiano e criteri percentuali di contribuzione — erano conoscibili dalle imprese sin dall'entrata in vigore della disciplina legislativa e prima della partecipazione alle gare.
• Le attività regionali di verifica contabile, individuazione delle imprese obbligate e quantificazione della quota di ripiano, quando integralmente predeterminate dalla legge e dagli atti statali, sono attività vincolate e prive di esercizio di potere autoritativo; le relative controversie concernono diritti soggettivi patrimoniali e spettano al giudice ordinario.
• La questione di legittimità costituzionale di una disposizione che introduce una facoltà di definizione agevolata dell'obbligazione, senza incidere direttamente sulla validità o sull'efficacia degli atti amministrativi impugnati, è irrilevante nel giudizio di annullamento degli atti medesimi.
• Quando la controversia è devoluta al giudice ordinario per difetto di giurisdizione amministrativa, il ricorrente può riassumerla davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine previsto dall'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato