Sentenza n. 848/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, gestore dello scalo di Bologna, ha contestato il decreto con cui i sistemi di aiuto visivo luminosi (AVL) di proprietà ENAV, ricadenti nel sedime aeroportuale, sono stati retrocessi al demanio aeronautico civile statale, assegnati in uso gratuito a ENAC e destinati al successivo affidamento in concessione al gestore, con obbligo di presa in consegna, gestione, manutenzione e alimentazione elettrica. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7, 8, 9 e 10 l. n. 241/1990 e dell'art. 9, comma 2, della convenzione di gestione, per omessa comunicazione di avvio e mancato coinvolgimento nei lavori istruttori ENAC/ENAV. Ha sostenuto che la partecipazione avrebbe consentito di definire correttamente consistenza, stato, funzionalità, beni serventi, condizioni tecniche della consegna e riparto delle responsabilità. Con il secondo motivo ha dedotto difetto di istruttoria e indeterminatezza dell'allegato A, rilevando l'incertezza sull'inclusione di cavidotti, reti di alimentazione, cabine elettriche e infrastrutture serventi, nonché la mancata disciplina delle situazioni di promiscuità con beni rimasti nella disponibilità di ENAV e delle difformità tecniche già emerse in sede di certificazione aeroportuale. La ricorrente ha dichiarato sopravvenuto difetto di interesse limitatamente ai beni e alle aree infra-sedime già consegnati nel giugno 2021, senza acquiescenza quanto ai sistemi AVL. ENAV ha eccepito l'incompetenza territoriale del TAR, il difetto di interesse per asserita natura meramente ricognitiva del decreto e, in subordine, la sopravvenuta carenza di interesse; nel merito ha invocato la natura vincolata dell'operazione e l'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha delimitato l'oggetto residuo, dichiarando improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda relativa ai beni e alle aree infra-sedime già consegnati e accettati. Ha respinto l'eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo il decreto, pur formalmente unitario, un atto plurimo e funzionalmente scindibile in determinazioni riferite ai singoli aeroporti; la porzione concernente Bologna produce effetti nel territorio regionale e rientra nella competenza del TAR ai sensi dell'art. 13 c.p.a. Ha respinto anche l'eccezione di carenza originaria di interesse, poiché il decreto non è meramente interno o ricognitivo: individua i beni, ne dispone il trasferimento al demanio, l'assegnazione a ENAC e il successivo affidamento in concessione, imponendo al gestore obblighi concreti e immediati. Nel merito ha accolto il primo motivo. Il gestore era destinatario di effetti diretti e comunque soggetto facilmente individuabile, sicché doveva ricevere la comunicazione di avvio del procedimento. La conoscenza del generale processo di riallocazione delle competenze non equivale alla partecipazione al procedimento specifico. Non erano state indicate ragioni di urgenza e il contraddittorio avrebbe potuto incidere su consistenza dei beni, beni serventi, interferenze e condizioni tecniche della consegna. Il TAR ha escluso l'applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990: la retrocessione non era integralmente vincolata, poiché gli artt. 692 e 693 cod. nav. configurano il demanio aeronautico civile statale come demanio accidentale e richiedono una scelta amministrativa quando il bene appartenga originariamente a un soggetto diverso dallo Stato. Ha inoltre accolto il secondo motivo nella parte relativa al difetto di istruttoria. Le quantità indicate nella scheda, l'incertezza sull'estensione dei beni e delle infrastrutture serventi, la promiscuità della cabina elettrica e del faro sulla torre di controllo, le interconnessioni e le difformità tecniche dimostravano che il perimetro della retrocessione e le condizioni di subentro non erano stati puntualmente definiti. Tali profili non potevano essere rinviati alla fase esecutiva o colmati durante il termine di diciotto mesi per la presa in consegna. Il decreto è stato quindi annullato, con gli atti presupposti, limitatamente ai sistemi AVL dello scalo di Bologna indicati dall'art. 1, comma 1, dall'art. 2 e dalla scheda n. 6, sezione 1, dell'allegato A. È stato disposto l'effetto conformativo, con obbligo per le amministrazioni di rieditare il potere mediante un nuovo procedimento limitato ai sistemi AVL di Bologna e previa comunicazione di avvio alla ricorrente. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. n. 241/1990

  L'art. 7 della legge n. 241 del 1990 impone la comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e, ove individuati o facilmente individuabili, ai soggetti che possano subirne un pregiudizio.

  Il gestore aeroportuale, quale destinatario di effetti diretti e soggetto facilmente individuabile, doveva essere informato dell'avvio del procedimento e coinvolto nella fase istruttoria; la conoscenza del generale riassetto delle competenze non sostituisce la comunicazione relativa al procedimento specifico.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La disposizione non si applica quando la partecipazione omessa avrebbe potuto incidere sull'individuazione dei beni, sulla loro effettiva strumentalità, sulle interferenze e sulle condizioni tecniche della retrocessione; il contenuto dell'atto non era predeterminato in modo integrale.

• artt. 692 e 693 Codice della navigazione

  Il demanio aeronautico civile statale è demanio accidentale: la destinazione del bene al servizio della navigazione aerea non basta, da sola, a conferirgli natura demaniale quando il bene appartenga originariamente a un soggetto diverso dallo Stato. Occorre una scelta amministrativa di retrocessione.

• art. 13 c.p.a.

  La competenza territoriale spetta al TAR nella cui circoscrizione si producono gli effetti della porzione territorialmente scindibile dell'atto plurimo impugnato, anche se l'atto è formalmente unitario ed emanato da amministrazioni centrali.

• art. 30 Codice della navigazione

Massime di principio

• Un atto formalmente unitario che individua beni e impone obblighi distinti ai gestori di diversi aeroporti è territorialmente scindibile; la competenza territoriale si determina con riferimento alla specifica porzione dell'atto lesiva per il gestore e produttiva di effetti nel territorio del relativo scalo.
• La comunicazione di avvio del procedimento è necessaria nei confronti del gestore aeroportuale quando il provvedimento di retrocessione di infrastrutture aeroportuali gli imponga direttamente la presa in consegna, la gestione, la manutenzione e l'alimentazione dei beni, anche se l'operazione si inserisce in un generale riassetto normativo delle competenze.
• La conoscenza da parte del privato del generale processo amministrativo o normativo nel quale si inserisce l'atto non sostituisce la comunicazione di avvio del procedimento specifico, poiché solo quest'ultima consente di apportare elementi tecnici e documentali utili prima dell'esercizio del potere.
• L'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non esclude l'illegittimità per omessa partecipazione quando il procedimento non sia integralmente vincolato e il contributo del destinatario possa incidere sull'individuazione dei beni, sulla loro consistenza, sulle interferenze funzionali e sulle condizioni tecniche di consegna.
• Il demanio aeronautico civile statale ha natura di demanio accidentale: un bene destinato strumentalmente alla navigazione aerea non diviene demaniale per il solo fatto della destinazione, se appartiene originariamente a un soggetto diverso dallo Stato; è necessaria una specifica scelta amministrativa di acquisizione o retrocessione.
• La fase esecutiva non può essere utilizzata per colmare carenze istruttorie essenziali del provvedimento presupposto: i beni oggetto di retrocessione e le condizioni tecniche del subentro devono essere puntualmente determinati nell'atto, senza rinviare alla consegna la definizione sostanziale del suo perimetro.

Come è indicizzato