Sentenza n. 8/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

CPL Concordia, in proprio e quale mandataria di un RTI, aveva impugnato l’allegato D alla Convenzione Consip per il Servizio Integrato Energia, nella parte relativa alla revisione dei corrispettivi e delle tariffe per la componente energetica E, con riferimento al IV trimestre 2021 e ai primi tre trimestri del 2022. Il TAR aveva accolto le domande di annullamento e dichiarato inammissibili quelle di accertamento del diritto alla revisione. Il Comune di Napoli ha appellato deducendo, anzitutto, l’inammissibilità del ricorso di primo grado per vizi di notificazione e violazione del contraddittorio; nel merito, ha contestato l’interpretazione della clausola revisionale contenuta nel paragrafo 12.7.2 del Capitolato Tecnico, sostenendo che essa fosse contrattualmente vincolante, basata su una formula matematica e sui prezzi unitari del gas naturale pubblicati dall’autorità di regolazione, inclusivi delle imposte. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 1, comma 511, della legge n. 208/2015 e dell’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, nonché degli artt. 1372 e seguenti, 1362 e seguenti, 1418 e 1467 c.c. Consip ha proposto appello incidentale, sostenendo che la clausola fosse conforme all’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, che il parametro ARERA fosse oggettivo e rappresentativo dell’andamento del mercato, che non fosse stata dimostrata una concreta alterazione dell’equilibrio contrattuale e che il TAR avesse illegittimamente integrato o riscritto la clausola revisionale. CPL ha resistito, riproponendo anche le proprie censure sulla necessità di una lettura della clausola secondo buona fede e di un’istruttoria volta a verificare il mantenimento dell’equilibrio economico del contratto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto sia l’appello principale del Comune di Napoli sia l’appello incidentale di Consip, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso introduttivo di CPL. Il Collegio ha ritenuto l’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 norma imperativa e inderogabile quanto all’obbligo di inserire nei contratti una clausola di revisione dei prezzi e di attivare un procedimento amministrativo fondato su un’istruttoria basata su dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, ma ha escluso che la norma imponga una specifica e rigida formula contenutistica della clausola. La clausola del Capitolato, fondata sui prezzi unitari pubblicati da ARERA per il mercato tutelato, è stata ritenuta conforme alla disciplina legislativa perché prevedeva la revisione, la periodicità annuale e l’istruttoria su dati ufficiali. Il TAR aveva illegittimamente attribuito alla clausola un contenuto diverso da quello letterale, imponendo un’istruttoria diretta a verificare ogni elemento rilevante per il mantenimento dell’equilibrio economico e producendo così un effetto sostanziale di rinegoziazione del contratto. Secondo il Consiglio di Stato, l’interpretazione della clausola doveva rispettare l’autonomia negoziale, la comune intenzione delle parti, la buona fede e la logica funzionale e causale dell’intero contratto. Non era sufficiente allegare l’aumento del prezzo del gas: il fornitore avrebbe dovuto dimostrare concretamente una compromissione intollerabile, imprevista e imprevedibile dell’originaria distribuzione dell’alea contrattuale, considerando anche la natura del settore energetico, caratterizzato da ordinarie oscillazioni dei prezzi, e la complessiva capacità del contratto di generare profitti. Poiché Consip si era limitata ad applicare la formula matematica prevista dalla clausola e non era stata fornita una prova concreta dell’effettivo aumento dei costi dei fattori produttivi tale da alterare il sinallagma, l’operato amministrativo è stato ritenuto legittimo. Le questioni ulteriori sono state dichiarate assorbite. Le spese sono state compensate per la novità della questione e la difficoltà dell’accertamento fattuale.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  La norma ha natura imperativa e impone all’amministrazione di inserire nel contratto una clausola di revisione dei prezzi e di applicarla mediante un procedimento amministrativo fondato su un’istruttoria basata su dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, senza predeterminare rigidamente il contenuto della clausola o le specifiche modalità di calcolo.

• art. 7 d.lgs. 163/2006

  La disposizione, richiamata dall’art. 115, concorre a fondare il procedimento amministrativo di applicazione della revisione prezzi e il riferimento ai dati dell’Osservatorio o dell’ISTAT.

• art. 1, comma 511, legge 208/2015

  La disposizione è stata invocata dall’appellante principale, ma la sentenza non ne sviluppa una specifica interpretazione decisiva.

• art. 1372 c.c.

  Il contratto ha forza di legge tra le parti. Non può essere sciolto che per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge

  La clausola revisionale validamente pattuita vincola le parti e non può essere sostituita dal giudice mediante una diversa regolazione del rapporto, salvo i presupposti propri della patologia o della modificazione del contratto.

• art. 1362 c.c.

  La comune intenzione delle parti va ricostruita considerando anche il loro comportamento complessivo successivo alla conclusione del contratto.

• art. 1366 c.c.

  Il contratto deve essere interpretato secondo buona fede, senza però attribuire alla clausola un significato incompatibile con il suo chiaro tenore letterale.

• art. 1370 c.c.

  Il richiamo alla norma concorre a escludere un’interpretazione correttiva in bonam partem quando il testo della clausola sia chiaro e non presenti ambiguità.

• art. 1375 c.c.

  L’esecuzione del contratto deve avvenire secondo buona fede; tale canone non consente tuttavia di riscrivere la disciplina negoziale o di introdurre una rinegoziazione non prevista.

• art. 1467 c.c.

  Il riferimento alla norma si inserisce nel tema dell’alterazione sopravvenuta del sinallagma; una rimodulazione del contratto richiede comunque la dimostrazione concreta di una condizione intollerabile, imprevista e imprevedibile, non riconducibile alle ordinarie oscillazioni del settore.

Massime di principio

• L’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 impone, quale norma imperativa, l’inserimento nei contratti pubblici di una clausola di revisione dei prezzi e l’attivazione di un procedimento amministrativo fondato su un’istruttoria basata su dati ufficiali o forniti dall’ISTAT, ma non predetermina rigidamente il contenuto della clausola né impone una specifica formula di calcolo.
• Una clausola revisionale chiara, fondata su un indice oggettivo e su una formula matematica predeterminata, non può essere interpretata dal giudice in modo da introdurre un’istruttoria ulteriore diretta a verificare il complessivo mantenimento dell’equilibrio economico del contratto, quando tale interpretazione alteri il tenore letterale e produca una sostanziale rinegoziazione del regolamento negoziale.
• Il canone della buona fede nell’interpretazione e nell’esecuzione del contratto non consente di sostituire la disciplina revisionale pattuita con una diversa regolazione giudiziale, dovendosi rispettare l’autonomia negoziale, la comune intenzione delle parti e la logica funzionale e causale dell’intero contratto.
• La sola allegazione di un aumento significativo dei prezzi di una materia prima non dimostra una sopravvenuta alterazione del sinallagma contrattuale: occorre provare in concreto una compromissione intollerabile, imprevista e imprevedibile dell’originaria distribuzione dell’alea, tenendo conto delle ordinarie oscillazioni del settore e della complessiva redditività del contratto.
• Nel valutare la legittimità di una clausola revisionale devono essere considerate le pattuizioni complessive del contratto e la distribuzione del rischio contrattuale volontariamente accettata dalle parti; il rimedio manutentivo non può annullare tale rischio senza una specifica dimostrazione della patologia sopravvenuta del rapporto.

Come è indicizzato