Sentenza n. 5244/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda un appalto di lavori affidato nel dicembre 2021 e stipulato nel settembre 2022. Dopo l’esecuzione dei lavori, l’impresa ha presentato più istanze di adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, contestando il silenzio inizialmente serbato dal Comune e, successivamente, il provvedimento del 6 agosto 2024 con cui l’amministrazione ha respinto le richieste. Il diniego era motivato dall’assenza di una riserva nella contabilità finale e dalla sottoscrizione del certificato di regolare esecuzione prima della richiesta di adeguamento, nonché dalla necessità di una richiesta dell’impresa per l’accesso al Fondo previsto dalla normativa emergenziale. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e respinto i motivi aggiunti. In appello l’impresa ha dedotto, in particolare, che l’adeguamento previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 opera automaticamente e deve essere applicato d’ufficio dalla stazione appaltante, senza necessità di una specifica istanza dell’appaltatore; ha inoltre sostenuto che la richiesta presentata nella stessa giornata della sottoscrizione del certificato di regolare esecuzione valeva comunque quale riserva tempestiva. Il Consiglio di Stato ha precisato che la questione di giurisdizione non era devoluta, non essendo stata ritualmente impugnata ai sensi dell’art. 9 c.p.a.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 26 del d.l. n. 50/2022 preveda, per gli appalti pubblici di lavori rientranti nel suo ambito, un meccanismo straordinario, obbligatorio e automatico di adeguamento dei prezzi, fondato su parametri oggettivi e vincolanti, con obbligazione derivante direttamente dalla legge. La disciplina non pone a carico dell’appaltatore un onere di presentare un’istanza per attivare la revisione: il SAL e gli eventuali certificati di pagamento straordinari devono essere adottati d’ufficio dalla stazione appaltante, alla quale compete anche la trasmissione dei dati necessari per l’accesso al Fondo. Il riferimento alla richiesta dell’impresa nella disciplina del Fondo riguarda quindi gli adempimenti della stazione appaltante e non trasforma l’istanza privata in presupposto del diritto all’adeguamento. Il diniego comunale è stato inoltre ritenuto illegittimo perché fondato sull’omessa riserva. La richiesta di adeguamento era stata comunicata nella stessa giornata in cui l’impresa aveva sottoscritto il certificato di regolare esecuzione e prima della sua approvazione amministrativa; tale contestualità consente di considerare la pretesa tempestivamente formulata quale riserva, anche se non materialmente riprodotta nel certificato. Sono stati pertanto annullati il provvedimento comunale del 6 agosto 2024 e la determina del 31 marzo 2023 di approvazione del certificato di regolare esecuzione, per non avere tenuto conto della revisione dei prezzi. Il Collegio ha ritenuto non necessario risolvere ulteriori questioni circa gli effetti della chiusura della fase esecutiva, il momento esatto di conclusione della fase stessa e le conseguenze della mancata apposizione formale della riserva. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità e novità della questione.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. n. 50/2022

  Per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione, nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, in relazione agli appalti pubblici di lavori, ... lo stato di avanzamento dei lavori ... è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ...

  La disposizione introduce un meccanismo straordinario, obbligatorio e automatico di adeguamento dei prezzi negli appalti pubblici di lavori, fondato su parametri legislativamente predeterminati. L’obbligazione della stazione appaltante deriva direttamente dalla legge e deve essere adempiuta d’ufficio, senza necessità di una specifica istanza dell’appaltatore.

• art. 26, comma 1, d.l. n. 50/2022

  è emesso, entro trenta giorni dalla medesima data, un certificato di pagamento straordinario recante la determinazione ... dell'acconto del corrispettivo di appalto relativo alle lavorazioni effettuate e contabilizzate a far data dal 1° gennaio 2022

  Quando il SAL e il certificato di pagamento siano già stati emessi, la stazione appaltante deve emettere d’ufficio il certificato di pagamento straordinario entro il termine previsto, anche dopo l’emissione del certificato di regolare esecuzione.

• art. 26, comma 4, lett. b), d.l. n. 50/2022

  Ai fini dell'accesso alle risorse del Fondo, le stazioni appaltanti trasmettono ... i dati del contratto d'appalto, copia dello stato di avanzamento dei lavori ... l'entità del contributo richiesto ...

  L’onere di trasmettere al Fondo i dati, gli atti e le informazioni necessari grava sulle stazioni appaltanti e non sull’impresa appaltatrice.

• art. 2, comma 3, d.m. 6 dicembre 2022, n. 381

  il prospetto di calcolo del maggior importo dello stato di avanzamento dei lavori ... firmato dal direttore dei lavori e vistato dal responsabile unico del procedimento

  La documentazione per l’accesso al Fondo deve essere predisposta e trasmessa dalla stazione appaltante, con gli adempimenti tecnici del direttore dei lavori e del RUP.

• art. 113-bis d.lgs. n. 50/2016

  il direttore dei lavori accerta senza indugio il raggiungimento delle condizioni contrattuali e adotta lo stato di avanzamento dei lavori

  Il SAL è un atto della stazione appaltante, adottato dal direttore dei lavori; il relativo regime conferma che l’adeguamento dei prezzi deve essere gestito d’ufficio nell’ambito della contabilità dell’appalto.

• art. 1339 c.c.

  La norma imperativa sopravvenuta in materia di revisione dei prezzi integra automaticamente il contratto di appalto, incidendo sul regolamento esecutivo del rapporto anche se il contratto è stato stipulato anteriormente.

• art. 9 c.p.a.

  La questione di giurisdizione non può essere riesaminata in appello se non è stata ritualmente impugnata.

Massime di principio

• L’art. 26 del d.l. n. 50/2022 introduce, per gli appalti pubblici di lavori compresi nel suo ambito temporale e oggettivo, un meccanismo straordinario, obbligatorio e automatico di adeguamento dei prezzi, fondato sui prezzari e sugli altri parametri fissati dalla legge.
• L’obbligazione di applicare l’adeguamento dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022 deriva direttamente dalla legge e integra automaticamente il contratto di appalto ai sensi dell’art. 1339 c.c., anche quando la norma sia sopravvenuta rispetto alla stipulazione del contratto, purché il rapporto sia ancora in fase esecutiva o non integralmente eseguito.
• L’appaltatore non è onerato di presentare una specifica istanza per ottenere l’adeguamento dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022; la stazione appaltante deve procedere d’ufficio all’aggiornamento del SAL e all’emissione degli eventuali certificati di pagamento straordinari secondo i termini di legge.
• Gli adempimenti relativi all’accesso al Fondo destinato alla copertura degli aumenti, inclusa la trasmissione dei dati contrattuali, del SAL e dei prospetti di calcolo, gravano sulla stazione appaltante e non possono essere utilizzati per subordinare il diritto dell’appaltatore all’adeguamento a una sua preventiva istanza.
• La richiesta di adeguamento dei prezzi formulata dall’appaltatore nella stessa giornata della sottoscrizione del certificato di regolare esecuzione e prima della sua approvazione amministrativa può valere come riserva tempestiva, anche se non è materialmente riprodotta nel certificato; il diniego non può quindi essere fondato sulla sua omessa formale annotazione.

Come è indicizzato