Sentenza n. 810/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l'avvio del procedimento di VIA statale per un impianto agrivoltaico di circa 50 MW nel Comune di Paternò, presentando l'istanza nel gennaio 2022. Dopo la pubblicazione del progetto, la consultazione pubblica, la produzione di integrazioni documentali e la ripubblicazione dell'avviso nel dicembre 2023, il procedimento non è stato concluso. La società ha quindi notificato nel novembre 2025 un ricorso avverso il silenzio-inadempimento, richiamando la violazione degli artt. 25 del d.lgs. 152/2006 e 2 della l. 241/1990, nonché dei principi di efficienza, buon andamento e imparzialità. Ha inoltre chiesto la nomina di un commissario ad acta e il risarcimento del danno da ritardo ai sensi dell'art. 2-bis della l. 241/1990. La ricorrente ha sostenuto che la diffida del 23 aprile 2025, reiterando la richiesta di definizione del procedimento, rendesse tempestiva l'azione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato irricevibile la domanda avverso il silenzio. Il termine per proporre l'azione decorre dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento e, ai sensi dell'art. 31, comma 2, c.p.a., non può essere superato il termine decadenziale di un anno, pur permanendo sul piano sostanziale l'obbligo dell'amministrazione di provvedere. Nel caso concreto, i termini previsti dall'art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006 erano scaduti, secondo la stessa ricostruzione della ricorrente, già nel 2024; il ricorso notificato il 1° novembre 2025 era quindi tardivo. La successiva diffida del 23 aprile 2025 non poteva essere qualificata come nuova istanza, perché si limitava a sollecitare la conclusione del procedimento originario, senza chiedere la riapertura o l'avvio di un nuovo procedimento e senza presentare i requisiti sostanziali e documentali necessari. Una mera diffida non può eludere il termine annuale mediante la sua reiterazione. Il rilievo officioso di irricevibilità è stato sottoposto alle parti in udienza ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a.; il TAR ha ritenuto non necessario assegnare un ulteriore termine per memorie, poiché la ricorrente aveva già potuto contraddire oralmente sul punto. L'eccezione del Comune relativa al difetto di legittimazione è stata ritenuta assorbita. La domanda risarcitoria non è stata definita: il TAR ha disposto la conversione del rito ai sensi dell'art. 117, comma 6, c.p.a. e ha fissato l'udienza pubblica del 2 dicembre 2026. Le spese relative all'azione avverso il silenzio sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  L'azione [avverso il silenzio] può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il termine annuale è decadenziale sul piano processuale; la sua scadenza non estingue l'interesse legittimo né l'obbligo sostanziale dell'amministrazione di concludere il procedimento. L'interessato può riattivare la tutela proponendo una nuova istanza, non una semplice diffida sollecitatoria.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  La Commissione si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all'articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni.

  La disposizione scandisce i termini procedimentali per la conclusione della VIA statale e consente di individuare la scadenza dalla quale decorre il termine annuale per l'azione avverso il silenzio.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina l'istanza e l'avvio del procedimento di valutazione di impatto ambientale.

• art. 24 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la pubblicazione della documentazione e la consultazione del pubblico, rilevanti per il computo dei termini del procedimento di VIA.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie.

  Quando la questione officiosa è rilevata in sede di discussione, è sufficiente indicarla in udienza e consentire alle parti di prendere posizione; l'assegnazione di un termine scritto è necessaria quando la questione emerge dopo il passaggio in decisione.

• art. 117, comma 6, c.p.a.

  Consente la conversione del rito per la domanda risarcitoria proposta congiuntamente all'azione avverso il silenzio.

• art. 2 l. 241/1990

  È richiamato quale fondamento dell'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento, ma la domanda è stata definita in rito per tardività.

• art. 2-bis l. 241/1990

  È richiamato quale fondamento della domanda di risarcimento del danno da ritardo, rimasta da trattare in separata fase processuale.

Massime di principio

• Il termine annuale previsto dall'art. 31, comma 2, c.p.a. per l'azione avverso il silenzio è un termine decadenziale processuale: la sua scadenza non estingue l'obbligo sostanziale dell'amministrazione di concludere il procedimento né l'interesse legittimo pretensivo del privato.
• La riproposizione dell'istanza prevista dall'art. 31, comma 2, c.p.a. deve consistere in una nuova istanza idonea ad avviare un procedimento nuovo; non è sufficiente un mero sollecito o una diffida volta alla definizione del procedimento originario.
• Una diffida presentata dopo la scadenza del termine annuale può essere equiparata a una nuova istanza soltanto se, valutandone il contenuto concreto, chiede la riapertura o l'avvio di un nuovo procedimento e possiede i requisiti sostanziali, formali e documentali necessari; la mera reiterazione della richiesta originaria non riapre il termine per l'azione contra silentium.
• L'equiparazione della diffida a una nuova istanza non può essere ammessa quando consenta di prorogare indefinitamente, mediante semplici solleciti, il termine decadenziale per agire contro il silenzio, perché tale risultato priverebbe di effetto il limite temporale stabilito dall'art. 31, comma 2, c.p.a.
• Quando il giudice rileva d'ufficio una questione in sede di discussione, l'art. 73, comma 3, c.p.a. richiede che essa sia indicata in udienza e verbalizzata; non è necessariamente dovuta l'assegnazione di un termine per memorie, se la parte ha avuto effettiva possibilità di contraddire oralmente e il diritto di difesa non risulta leso.

Come è indicizzato