Sentenza n. 703/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR sotto tre profili. Con il primo motivo deducevano ultrapetizione e violazione degli artt. 34, comma 3, c.p.a. e 112 c.p.c., poiché il TAR aveva respinto una domanda risarcitoria mai proposta: in primo grado era stato chiesto soltanto l’accertamento incidentale dell’illegittimità degli atti, ai fini di eventuali successive iniziative risarcitorie. Con il secondo motivo denunciavano error in judicando, motivazione apodittica, illogica e carente, omesso esame e travisamento dei fatti, sostenendo che l’interesse all’annullamento fosse venuto meno dopo la revoca della sospensione dei lavori, la riapertura del procedimento e il rilascio dell’attestato di deposito in sanatoria. Contestavano inoltre la legittimità della sospensione dei lavori e dell’istruttoria, sostenendo che le variazioni progettuali fossero non sostanziali, che il cambio di destinazione del sottotetto avesse ridotto i carichi e che la pendenza del procedimento penale non imponesse la sospensione amministrativa. Con il terzo motivo denunciavano ulteriori carenze motivazionali e istruttorie, sostenendo che non vi fosse una sopraelevazione rilevante ai fini sismici, ma una modifica migliorativa della copertura con variazioni minime di altezza; chiedevano anche una consulenza tecnica d’ufficio e contestavano le misurazioni poste a fondamento del verbale di contestazione.

La decisione

Il primo motivo è stato accolto. Il Consiglio di Stato ha rilevato che in primo grado non era stata proposta alcuna domanda di condanna al risarcimento e che il TAR, rigettandola, aveva violato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, sancito dall’art. 112 c.p.c. e applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a. L’interesse all’appello sussisteva perché gli appellanti miravano a evitare la formazione di un giudicato sfavorevole su una posizione non azionata, che avrebbe potuto essere fatta valere in un diverso giudizio. Tuttavia, il vizio di ultrapetizione non impone la rimessione della causa al primo giudice, non rientrando nelle ipotesi tassative dell’art. 105, comma 1, c.p.a.; in virtù dell’effetto devolutivo e sostitutivo dell’appello, occorre soltanto correggere la motivazione della sentenza eliminando il capo relativo alla domanda risarcitoria non proposta. Il secondo motivo è stato respinto. Ai sensi degli artt. 96 e 97 d.P.R. 380/2001, accertata una violazione della normativa sulle costruzioni in zona sismica, il verbale deve essere trasmesso all’autorità giudiziaria e deve essere ordinata la sospensione dei lavori, destinata a protrarsi fino all’irrevocabilità della pronuncia penale; l’autorità giudiziaria può disporre la demolizione o prescrivere interventi di adeguamento. Era inoltre esclusa, per il periodo considerato, una regolarizzazione postuma degli adempimenti antisismici, salva la disciplina successiva del d.l. 69/2024, non applicabile d’ufficio. Pertanto erano legittime sia la sospensione dei lavori sia la sospensione dell’istruttoria sulla sanatoria in attesa della decisione penale. Anche il terzo motivo è stato respinto. Dal confronto tra lo stato di fatto iniziale rappresentato nel progetto strutturale del 2013 e la denuncia in sanatoria del 2014 emergeva un incremento delle altezze dell’edificio, sottogronda e al colmo, compreso tra 0,60 e 1,50 metri, superiore alle variazioni irrilevanti riconducibili alla sola realizzazione del cordolo sommitale. Per valutare la rilevanza sismica dell’intervento occorre considerare l’impatto complessivo rispetto allo stato di fatto originario, non già isolare singole varianti modeste, evitando che interventi cumulativamente significativi siano sottratti alla previa valutazione dell’organo competente. La documentazione successiva e le sentenze penali richiamate non superavano tale rilievo e non vincolavano il giudice amministrativo. L’appello è stato quindi accolto solo quanto alla motivazione relativa alla domanda risarcitoria non proposta, mentre la sentenza del TAR è stata confermata nel dispositivo con diversa motivazione. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per l’accoglimento parziale e per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice non può pronunciarsi oltre i limiti delle domande proposte dalle parti.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato impedisce al giudice amministrativo di decidere su una domanda risarcitoria non proposta.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabile al giudizio amministrativo il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, tra cui l’art. 112 c.p.c.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Le ipotesi di annullamento con rinvio al primo giudice sono tassative; l’ultrapetizione non vi rientra.

• art. 161, comma 1, c.p.c.

  I vizi di nullità della sentenza sono assorbiti e convertiti in motivi di impugnazione, senza necessità di rimessione al primo giudice quando opera l’effetto devolutivo e sostitutivo dell’appello.

• art. 93 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di lavori in zona sismica richiede il previo deposito del progetto secondo la disciplina applicabile.

• art. 94 d.P.R. 380/2001

  I lavori in zona sismica non possono essere eseguiti senza il previo adempimento degli obblighi autorizzatori o di deposito previsti dalla normativa antisismica.

• art. 96 d.P.R. 380/2001

  Accertata una violazione della normativa sulle costruzioni in zona sismica, il verbale di contestazione deve essere trasmesso all’autorità giudiziaria.

• art. 97 d.P.R. 380/2001

  La sospensione dei lavori permane «sino alla data in cui la pronuncia dell’autorità giudiziaria diviene irrevocabile».

  La sospensione dei lavori costituisce conseguenza prevista dalla legge dell’accertamento della violazione antisismica e deve protrarsi fino alla pronuncia penale irrevocabile.

• art. 98 d.P.R. 380/2001

  La pronuncia penale può disporre la demolizione oppure imporre prescrizioni per conformare le opere alla normativa antisismica.

• art. 8.4.1. delle Norme tecniche per le costruzioni approvate con d.m. 14 gennaio 2008

  Le variazioni devono essere valutate rispetto allo stato di fatto complessivo; sono irrilevanti, nel caso esaminato, soltanto le differenze riconducibili alla semplice realizzazione del cordolo sommitale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce base normativa per l’oscuramento dei dati identificativi delle parti.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore fondamento per la tutela dei dati personali e l’oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su una domanda risarcitoria non proposta; la decisione su tale domanda viola il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.
• L’ultrapetizione della sentenza di primo grado non rientra, di per sé, nelle ipotesi tassative di annullamento con rinvio previste dall’art. 105, comma 1, c.p.a.; in appello il vizio comporta la correzione della motivazione, in applicazione dell’effetto devolutivo e sostitutivo dell’impugnazione.
• Quando è accertata una violazione della normativa sulle costruzioni in zona sismica, la trasmissione del verbale all’autorità giudiziaria e la sospensione dei lavori costituiscono atti dovuti; la sospensione permane fino all’irrevocabilità della pronuncia penale.
• In assenza di una disciplina applicabile che consenta la regolarizzazione postuma degli adempimenti antisismici, la pendenza del procedimento penale può giustificare anche la sospensione dell’istruttoria amministrativa sulla domanda di sanatoria.
• La rilevanza sismica di un intervento edilizio deve essere valutata mediante il confronto complessivo con lo stato di fatto iniziale; non è consentito scomporre l’intervento in singole varianti modeste per eludere la previa valutazione dell’organo competente.

Come è indicizzato