Sentenza n. 3810/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti, dipendenti comunali appartenenti all'Area degli Istruttori, hanno impugnato il PIAO 2025-2027 e le successive modifiche, lamentando l'omessa previsione di una procedura di progressione tra l'Area degli Istruttori e l'Area dei Funzionari e dell'Elevata Qualificazione secondo il regime transitorio e derogatorio previsto dall'art. 13, comma 6 e seguenti, del CCNL Comparto Funzioni Locali 2019/2022. Hanno dedotto la violazione dell'art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001, dell'art. 13 del CCNL e degli artt. 3 e 35 Cost., sostenendo che la mancata programmazione della procedura avesse leso la loro possibilità di accedere alla selezione entro la finestra temporale del 31 dicembre 2025. Hanno inoltre proposto azione avverso il silenzio-inadempimento formatosi sulla diffida e messa in mora del 23 giugno 2025, chiedendo l'accertamento dell'obbligo del Comune di riscontrarla e di attivare la procedura. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per carenza di interesse, affermando la natura interna e programmatoria del PIAO, e, subordinatamente, l'irricevibilità per tardività, sostenendo che l'omissione fosse già contenuta nel PIAO originario del 4 marzo 2025.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità e tardività. Ha ritenuto che, sebbene il PIAO sia normalmente un atto di macro-organizzazione e programmazione privo di immediata lesività quando contenga soltanto indirizzi destinati a successive attuazioni, la specifica omissione contestata era concretamente lesiva. La progressione in deroga costituiva infatti una facoltà temporalmente limitata al 31 dicembre 2025 e il PIAO, quale sede programmatica del fabbisogno di personale, rappresentava il luogo nel quale tale scelta doveva essere valutata. L'omessa previsione nella versione definitiva del PIAO comportava quindi la perdita della chance di partecipare alla procedura transitoria per le dipendenti appartenenti all'Area degli Istruttori. Nel merito, tuttavia, il ricorso è stato ritenuto infondato. L'art. 13 del CCNL configura una facoltà organizzativa, non un obbligo automatico del Comune di attivare la progressione in deroga. Tale facoltà non è arbitraria, poiché la scelta deve essere coerente con le esigenze organizzative, le risorse disponibili, i profili professionali necessari e la finalità di valorizzazione delle professionalità interne; il sindacato giudiziale resta però limitato alla verifica dell'assenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, discriminazione o difetto di istruttoria. Nel caso concreto, il PIAO conteneva una programmazione analitica delle assunzioni, delle fonti di finanziamento, dei profili, delle modalità di copertura e della sostenibilità finanziaria. La preferenza per l'utilizzo di graduatorie vigenti e per il ringiovanimento della popolazione dipendente e l'innalzamento del livello culturale non è stata ritenuta irragionevole, anche perché la progressione in deroga mira invece a valorizzare l'esperienza interna e può comportare una deroga parziale al titolo di studio richiesto per l'accesso dall'esterno. È stata respinta anche l'azione avverso il silenzio: la richiesta delle ricorrenti sollecitava una scelta discrezionale di macro-organizzazione e non l'attivazione di un procedimento vincolato su istanza di parte; pertanto, non sussisteva un obbligo di provvedere ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Il ricorso è stato definitivamente rigettato, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 13, commi 6 e seguenti, CCNL Comparto Funzioni Locali 2019/2022

  In applicazione dell’art. 52, comma 1-bis, penultimo periodo, del D.Lgs. n. 165/2001, al fine di tener conto dell’esperienza e della professionalità maturate ed effettivamente utilizzate dall’amministrazione di appartenenza, in fase di prima applicazione del nuovo ordinamento professionale e, comunque, entro il termine del 31 dicembre 2025, la progressione tra le aree può aver luogo con procedure valutative cui sono ammessi i dipendenti in servizio in possesso dei requisiti indicati nella allegata Tabella C di Corrispondenza.

  La disposizione attribuisce all'amministrazione una facoltà organizzativa speciale e temporalmente limitata di attivare procedure valutative di progressione tra aree; non impone un obbligo automatico di indire la procedura.

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001

  Costituisce la base legislativa della disciplina della progressione tra aree richiamata dal regime derogatorio del CCNL.

• art. 6, comma 2, lett. c), d.l. 80/2021, convertito dalla l. 113/2021

  Il PIAO costituisce la sede programmatica nella quale sono definite, tra l'altro, le strategie di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo e la programmazione dei fabbisogni di personale.

• art. 29 c.p.a.

  Individua l'azione di annullamento proposta contro le delibere relative al PIAO.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio presuppone un obbligo dell'amministrazione di provvedere; tale obbligo non sussiste quando l'istanza sollecita una scelta discrezionale di macro-organizzazione non vincolata dalla legge.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  I termini per il deposito delle memorie e dei documenti sono perentori; il TAR ha ritenuto di poter prescindere dai documenti depositati tardivamente dal Comune.

Massime di principio

• L'omissione contenuta in un atto di programmazione del fabbisogno di personale può assumere efficacia lesiva attuale, nonostante la natura normalmente interna e programmatoria dell'atto, quando riguarda una facoltà temporalmente limitata e la mancata previsione comporta la perdita della concreta possibilità di accedere alla relativa procedura entro il termine finale previsto dalla disciplina.
• La progressione tra aree in deroga prevista dalla disciplina transitoria del CCNL Funzioni Locali 2019/2022 costituisce una facoltà organizzativa dell'amministrazione e non un obbligo automatico di attivazione a favore dei dipendenti in possesso dei requisiti.
• La scelta di non attivare una procedura di progressione in deroga, pur rientrando nella discrezionalità organizzativa dell'amministrazione, deve essere coerente con le esigenze organizzative, le risorse disponibili, i profili professionali necessari e la finalità di valorizzazione delle professionalità interne; il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica della manifesta illogicità, irragionevolezza, discriminazione o carenza di istruttoria.
• Non è configurabile il silenzio-inadempimento su un'istanza che solleciti l'amministrazione ad adottare una scelta discrezionale di macro-organizzazione, quale l'inserimento nel PIAO di una procedura di progressione del personale, in assenza di una norma che imponga l'attivazione della procedura al ricorrere di presupposti vincolanti.
• La preferenza dell'amministrazione per modalità ordinarie di reclutamento, incluso lo scorrimento di graduatorie vigenti, può risultare ragionevole se adeguatamente inserita in una programmazione analitica e motivata da obiettivi organizzativi quali economicità, celerità, ringiovanimento del personale e innalzamento del livello culturale.

Come è indicizzato