Tribunale, Sentenza T-101/18

Aiuti di Stato per lo sviluppo di due nuovi reattori nucleari presso Paks II

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto dalla Repubblica d’Austria contro la decisione (UE) 2017/2112 della Commissione, con cui è stato ritenuto compatibile con il mercato interno l’aiuto notificato dall’Ungheria per finanziare la realizzazione di due nuovi reattori nucleari nel sito di Paks II. Il Tribunale affronta il rapporto tra disciplina degli aiuti di Stato, diritto Euratom, appalti pubblici e tutela della concorrenza nel mercato dell’energia elettrica.

Fatti e decisione impugnata

L’Ungheria ha notificato una misura di sostegno finanziario per lo sviluppo delle unità 5 e 6 della centrale nucleare di Paks, destinate a sostituire progressivamente i quattro reattori esistenti. Il progetto è collegato a un accordo intergovernativo con la Federazione russa, che prevede anche un prestito statale russo di 10 miliardi di euro, oltre a 2,5 miliardi di euro a carico del bilancio ungherese.

La Commissione ha qualificato la misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ritenendola compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, a condizione che l’Ungheria rispettasse alcuni impegni. Tra questi figuravano, in particolare, obblighi relativi alla separazione giuridica e strutturale di Paks II rispetto al gruppo MVM, alla strategia di commercializzazione dell’energia e alla gestione di una piattaforma d’asta.

Motivi di ricorso della Repubblica d’Austria

La Repubblica d’Austria ha dedotto dieci motivi di annullamento. Nel testo riprodotto della sentenza assumono rilievo soprattutto:

• il primo motivo, relativo all’asserita violazione delle direttive sugli appalti pubblici per mancata gara;
• il quinto motivo, relativo a distorsioni sproporzionate della concorrenza e disparità di trattamento;
• il settimo motivo, relativo al rafforzamento o alla creazione di una posizione dominante;
• l’ottavo motivo, relativo al rischio di illiquidità del mercato all’ingrosso dell’energia elettrica;
• il nono motivo, relativo all’insufficiente determinazione dell’aiuto;
• il decimo motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione.

Nel corso dell’udienza la Repubblica d’Austria ha rinunciato ai motivi secondo e terzo.

Normativa rilevante

La sentenza richiama in particolare:

• l’articolo 263 TFUE, base del ricorso;
• l’articolo 107, paragrafi 1 e 3, lettera c), TFUE;
• l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE;
• l’articolo 258 TFUE, in relazione al parallelo procedimento per inadempimento;
• l’articolo 192, primo comma, del Trattato Euratom;
• le direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE sugli appalti pubblici;
• la direttiva 2009/72/CE sul mercato interno dell’energia elettrica;
• la direttiva 2009/28/CE sulle energie rinnovabili;
• il regolamento (CE) n. 139/2004, richiamato per i criteri di autonomia decisionale e separazione strutturale.

Primo motivo: rapporto tra aiuti di Stato e appalti pubblici

La censura centrale della Repubblica d’Austria era che la Commissione non avrebbe potuto autorizzare l’aiuto senza considerare la presunta violazione delle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, poiché i lavori di costruzione sarebbero stati affidati direttamente alla JSC NIAEP senza gara.

Il Tribunale respinge l’impostazione secondo cui, nel procedimento in materia di aiuti, la Commissione dovrebbe verificare in modo generale la conformità di ogni aspetto della misura a qualsiasi altra norma di diritto dell’Unione. Richiama la giurisprudenza secondo cui la Commissione è tenuta a prendere in considerazione disposizioni diverse da quelle sugli aiuti di Stato solo quando la loro eventuale violazione riguarda una modalità dell’aiuto inscindibilmente connessa con il suo oggetto, così da non poter essere valutata separatamente.

Nel caso di specie, l’appalto di costruzione è stato qualificato come elemento a monte rispetto alla misura di aiuto vera e propria, che consisteva nel mettere gratuitamente a disposizione di Paks II due nuovi reattori per il loro funzionamento. L’eventuale scelta di un diverso appaltatore non avrebbe modificato né l’oggetto dell’aiuto né il suo beneficiario; al più avrebbe potuto incidere sul costo dell’investimento, ma non sul vantaggio economico principale riconosciuto a Paks II.

Il Tribunale aggiunge che la Commissione poteva fare riferimento anche all’esito del procedimento per inadempimento avviato ai sensi dell’articolo 258 TFUE, in cui aveva già concluso che la procedura negoziata senza previa pubblicazione poteva essere giustificata per ragioni tecniche ai sensi dell’articolo 50, lettera c), della direttiva 2014/25/UE. Non vi è quindi errore di diritto nel ritenere che la questione degli appalti non integrasse una modalità inscindibile dell’aiuto e non imponesse un autonomo giudizio di incompatibilità nel procedimento sugli aiuti.

Quinto motivo: distorsioni della concorrenza e disparità di trattamento

La Repubblica d’Austria sosteneva che la misura falsasse la concorrenza in modo sproporzionato, penalizzando i produttori di energia rinnovabile e determinando una disparità di trattamento rispetto ad altre tecnologie energetiche. Il Tribunale respinge l’argomento ricordando che uno Stato membro resta libero di determinare il proprio mix energetico e non può essere obbligato a destinare i finanziamenti pubblici alle sole fonti rinnovabili o a predisporre condizioni identiche per tutti i produttori.

Quanto agli effetti anticoncorrenziali, il Tribunale osserva che una certa distorsione è intrinseca a ogni aiuto di Stato; ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, essa diventa rilevante solo quando altera gli scambi in misura contraria all’interesse comune. Nella specie, la Commissione aveva considerato che gli effetti negativi della misura erano compensati dall’obiettivo di interesse comune, ossia la promozione dell’energia nucleare e la sicurezza dell’approvvigionamento.

Il Tribunale valorizza il fatto che si tratta di un aiuto agli investimenti, non di un aiuto al funzionamento, destinato a sostituire quattro vecchi reattori con due nuovi reattori aventi la stessa capacità complessiva e che l’impatto sul mercato sarebbe limitato. La Commissione aveva inoltre analizzato quote di mercato, effetti sui mercati interconnessi e conseguenze del funzionamento in parallelo dei vecchi e dei nuovi impianti, senza che la Repubblica d’Austria dimostrasse un errore manifesto di valutazione.

Settimo motivo: posizione dominante e concentrazione di mercato

La Repubblica d’Austria lamentava che l’aiuto avrebbe rafforzato o creato una posizione dominante nello Stato ungherese, soprattutto per il fatto che sia il gruppo MVM sia Paks II sono controllati dallo Stato. Il Tribunale rileva anzitutto che i dati prodotti dalla Commissione si riferiscono alla quota di energia prodotta da Paks nel mix nazionale, non alla quota di mercato sul totale del consumo, che è sensibilmente inferiore per effetto delle importazioni.

La Corte conferma che la Commissione ha esaminato la concentrazione di mercato nel suo insieme, tenendo conto della sostituzione progressiva delle capacità esistenti, della prevista separazione giuridica e strutturale tra MVM e Paks II e degli impegni vincolanti imposti dall’articolo 3 della decisione impugnata. Non è stato dimostrato che lo Stato ungherese potesse coordinare in modo tale le due entità da sommarne automaticamente le quote di mercato ai fini della valutazione concorrenziale.

Il Tribunale precisa anche che i criteri richiamati dalla Repubblica d’Austria in materia di appalti pubblici o di nozione di impresa non erano pertinenti per determinare la concentrazione di mercato in questo contesto. La Commissione aveva inoltre previsto relazioni annuali e un controllo permanente sul rispetto delle condizioni imposte.

Ottavo motivo: rischio per la liquidità del mercato all’ingrosso

Quanto al rischio di illiquidità del mercato all’ingrosso ungherese dell’energia elettrica, il Tribunale osserva che la Commissione aveva già rilevato nella decisione impugnata che il mercato ungherese presentava una liquidità insufficiente e che il rischio poteva aumentare se la produzione dei nuovi reattori fosse stata collocata prevalentemente tramite contratti a lungo termine. Proprio per evitare ciò, la decisione impone condizioni dettagliate sulla commercializzazione della produzione di Paks II.

In particolare, l’Ungheria deve garantire che almeno il 30% della produzione sia venduto sui mercati organizzati ungheresi e che il resto sia collocato mediante aste trasparenti, aperte a tutti gli operatori autorizzati, con controllo del regolatore nazionale e monitoraggio della Commissione. Il Tribunale ritiene che tali misure riducano in modo significativo il rischio di preclusione dell’accesso ai fattori di produzione e rendano i potenziali effetti sul mercato minimi.

Nono motivo: determinazione dell’elemento di aiuto

Nel tratto di sentenza riprodotto, la Repubblica d’Austria deduce anche che la Commissione non avrebbe reso chiaramente determinabile l’elemento di aiuto, in particolare perché non sarebbero stati menzionati i costi di finanziamento del debito e i costi di trattamento dei rifiuti. La parte riprodotta non contiene però lo sviluppo integrale del ragionamento del Tribunale su questo motivo.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. La Repubblica d’Austria è condannata alle spese sostenute dalla Commissione, mentre gli altri intervenienti sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• nel controllo degli aiuti di Stato la Commissione deve considerare altre norme UE solo quando la loro violazione incide su una modalità dell’aiuto inscindibilmente connessa al suo oggetto;
• non ogni irregolarità a monte, come una presunta violazione delle regole sugli appalti pubblici, può travolgere la decisione sugli aiuti;
• uno Stato membro resta libero di scegliere il proprio mix energetico;
• nella valutazione di compatibilità ex articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, la Commissione deve ponderare benefici e rischi, potendo subordinare l’autorizzazione a impegni strutturali e commerciali idonei a limitare le distorsioni della concorrenza.