Sentenza n. 5182/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La Stazione sperimentale ha appellato la sentenza del TAR Lazio deducendo tre motivi. Con il primo ha contestato il rigetto delle eccezioni preliminari: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e inammissibilità dell’impugnazione della delibera del consiglio di amministrazione, sostenendo che gli elenchi dei prodotti fossero meramente compilativi e che i soggetti obbligati al contributo fossero individuati direttamente dalla legge, senza esercizio di potere amministrativo. Con il secondo motivo ha contestato la verificazione disposta in primo grado, lamentando la non aderenza al quesito, il riferimento ai concreti processi produttivi dell’impresa appellata e uno sconfinamento nella giurisdizione ordinaria. Con il terzo motivo ha dedotto l’erroneità e l’illogicità della verificazione sotto plurimi profili tecnico-scientifici: distinzione tra frutta a guscio essiccata e creme di frutta a guscio, definizione di conserva, attività dell’acqua, trattamenti fisici e chimici, effetti di zuccheri, oli, grassi, antiossidanti e fasi del processo produttivo. In primo grado l’impresa contribuente aveva dedotto anche violazione della riserva di legge tributaria, sviamento, difetto di istruttoria, violazione del rapporto tra contributo e benefici ricevuti, illegittimità del parametro del monte salari, violazione delle garanzie partecipative e, in via subordinata, questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 540/1999.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR, sia pure con parziali diverse motivazioni. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa, rilevando che la disciplina sopravvenuta ha previsto atti amministrativi generali destinati non soltanto a determinare criteri e misura dei contributi, ma anche a individuare in via generale le imprese e le produzioni soggette all’obbligo, mediante valutazioni tecniche. L’individuazione dei prodotti non costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa quanto alla scelta dei soggetti obbligati, ma attività ricognitiva e tecnico-specialistica della fattispecie impositiva prevista dalla legge; ciò non esclude però il sindacato del giudice amministrativo sulla correttezza della valutazione tecnica contenuta nell’atto generale. La delibera della Stazione sperimentale, pur essendo propedeutica, è impugnabile congiuntamente al decreto ministeriale conclusivo, poiché prevista dalla disciplina normativa e richiamata dal decreto di approvazione. L’adempimento del contributo nelle annualità precedenti non configura acquiescenza tacita e non preclude l’impugnazione degli atti relativi ad annualità successive. Quanto alla verificazione, il Collegio ha affermato che essa è uno strumento processuale cognitivo volto all’accertamento della realtà oggettiva e non esprime discrezionalità amministrativa; le sue conclusioni possono essere superate solo in presenza di manifesta erroneità ictu oculi. Nel caso concreto la relazione è stata ritenuta aderente al quesito, metodologicamente corretta, fondata su dati oggettivi e fonti scientifiche, priva di contraddizioni manifeste e non inficiata dalle contestazioni tecniche dell’appellante, giudicate in parte generiche e comunque non idonee a dimostrare errori evidenti. È stata quindi confermata la conclusione secondo cui la frutta a guscio non sottoposta a essiccazione e le creme a base di frutta a guscio ottenute da materie prime già stabili non rientrano tra le conserve vegetali assoggettabili al contributo. I motivi riproposti dall’impresa appellata sono stati assorbiti, poiché la conferma dell’annullamento le attribuisce integralmente il bene della vita perseguito. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23, comma 4, r.d. n. 2523/1923

  Al rimanente delle spese necessarie per il mantenimento delle Stazioni sperimentali per l'industria debbono provvedere le imprese che esercitano le industrie per le quali la Stazione è preordinata od i commerci di importazione corrispondenti e gli Enti pubblici locali che vi sono tenuti. Il contributo dovuto dalle imprese viene ripartito annualmente fra esse dal Consiglio di amministrazione della Stazione in proporzione della loro capacità di produzione.

  La disposizione individua la fattispecie impositiva di base, ponendo il contributo a carico delle imprese operanti nei settori industriali cui è preordinata la Stazione o nei commerci di importazione corrispondenti.

• art. 8, comma 2, d.lgs. n. 540/1999

  i criteri di determinazione e la misura dei contributi di cui al comma 1, lettera b), sono deliberati dal Consiglio di amministrazione nel rispetto dei princìpi di equità e proporzionalità, previa individuazione delle imprese cui è preordinata l'attività svolta dalla Stazione Sperimentale

  La norma demanda alla Stazione la determinazione dei criteri e della misura dei contributi e la previa individuazione delle imprese interessate, nel rispetto dei principi di equità e proporzionalità.

• art. 7, comma 20, d.l. n. 78/2010, convertito dalla l. n. 122/2010

  Fermi restando i risparmi attesi, per le stazioni sperimentali [...] sono individuati tempi e concrete modalità di trasferimento dei compiti e delle attribuzioni, nonché del personale e delle risorse strumentali e finanziarie.

  La disposizione ha disciplinato il trasferimento dei compiti e delle attribuzioni delle Stazioni sperimentali agli enti subentranti, nel quadro del quale sono stati adottati gli atti relativi alla contribuzione.

• art. 4, comma 4, d.m. 1 aprile 2011

  I criteri di determinazione e la misura dei contributi [...] sono deliberati annualmente con decreto dal Ministero per lo sviluppo economico [...] previa individuazione delle imprese tenute al versamento da parte delle organizzazioni di cui all'art. 1 comma 2.

  La norma prevede un atto amministrativo generale annuale che approva criteri e misura dei contributi e individua, sulla base di valutazioni tecniche, le imprese tenute al versamento.

• art. 7, comma 5, d.lgs. n. 546/1992

  È richiamato quale fondamento della possibilità di contestare l’atto amministrativo generale che individua le produzioni soggette a contribuzione, senza dover attendere l’atto impositivo individuale.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio richiama il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per precisare che sono stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti e che le doglianze non espressamente trattate sono state ritenute non decisive.

Massime di principio

• Quando una disciplina legislativa demanda a un atto amministrativo generale l’individuazione delle imprese o delle produzioni soggette a un contributo obbligatorio, tale atto è impugnabile davanti al giudice amministrativo, anche se l’obbligazione contributiva ha natura sostanzialmente impositiva, poiché l’individuazione generale degli obbligati costituisce esercizio di una funzione amministrativa prevista dalla legge.
• L’individuazione, mediante atto generale, delle produzioni ricadenti nel settore industriale cui è preordinata un’ente pubblico può costituire attività ricognitiva e tecnico-specialistica della fattispecie impositiva, non discrezionalità amministrativa quanto alla scelta degli obbligati; tuttavia, la correttezza della valutazione tecnica è sindacabile dal giudice amministrativo.
• Un atto intermedio o propedeutico adottato dall’organismo incaricato di individuare le imprese o i prodotti soggetti a contribuzione è impugnabile congiuntamente all’atto ministeriale conclusivo che lo approva o richiama, quando la sua adozione è prevista dalla disciplina normativa e concorre a determinare l’ambito dell’obbligazione.
• L’adempimento di un’obbligazione contributiva in annualità precedenti non determina acquiescenza tacita e non preclude l’impugnazione degli atti generali o individuali relativi ad annualità successive, ove il contribuente contesti la legittimità della nuova imposizione.
• La verificazione è uno strumento processuale di cognizione diretto all’accertamento obiettivo dei fatti e non costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa; le sue conclusioni non vincolano il giudice, ma possono essere disattese solo quando risultino manifestamente erronee.
• In una controversia tecnico-scientifica, contestazioni generiche dell’elaborato di verificazione, non accompagnate dall’indicazione precisa degli errori metodologici o scientifici, non sono sufficienti a superare una relazione fondata su dati oggettivi, percorso argomentativo coerente e fonti scientifiche pertinenti.

Come è indicizzato