Corte di giustizia, Sentenza C-546/18

Efficacia vincolante della decisione definitiva dell’autorità di vigilanza sulle OPA

La causa riguarda un rinvio pregiudiziale del Bundesverwaltungsgericht austriaco in materia di offerte pubbliche di acquisto. La Corte è stata chiamata a stabilire se una decisione definitiva dell’autorità di vigilanza, che accerta la violazione dell’obbligo di promuovere un’OPA, possa vincolare il successivo procedimento sanzionatorio amministrativo avviato dalla stessa autorità.

Fatti e procedimento principale

L’Übernahmekommission, autorità austriaca di vigilanza sulle OPA designata ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2004/25, con decisione del 22 novembre 2016 ha accertato che Adler Real Estate AG, Petrus Advisers LLP, GM e altre società avevano agito di concerto ai fini dell’acquisizione di una partecipazione di controllo in Conwert Immobilien SE. Secondo l’autorità, ciò avrebbe fatto sorgere l’obbligo di promuovere un’offerta pubblica di acquisto ai sensi dell’ÜbG.

La decisione è divenuta definitiva dopo il rigetto del ricorso da parte dell’Oberster Gerichtshof. In seguito, la medesima autorità ha avviato un procedimento sanzionatorio amministrativo e ha inflitto sanzioni pecuniarie a GM, HL ed FN, fondando la decisione sulle constatazioni già contenute nella precedente decisione definitiva.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il considerando 5 della direttiva 2004/25, relativo alla designazione di una o più autorità competenti per la vigilanza;
• il considerando 7, che ammette la vigilanza mediante organi di autoregolamentazione;
• il considerando 8, che richiama il diritto di difesa e il riesame giurisdizionale delle decisioni dell’autorità di vigilanza;
• l’articolo 4, paragrafi 1, 5 e 6, sulla designazione dell’autorità, sui suoi poteri e sulla possibilità per gli Stati membri di prevedere forme di tutela giurisdizionale o amministrativa;
• l’articolo 5, paragrafo 1, sull’obbligo di offerta in caso di acquisizione del controllo;
• l’articolo 17, sulle sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.

Sul piano dei diritti fondamentali, la sentenza valorizza gli articoli 47 e 48 della Carta, oltre ai diritti della difesa e al diritto al silenzio.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva in sostanza se:

• una decisione definitiva di accertamento dell’infrazione debba o possa non avere alcun effetto vincolante nel successivo procedimento sanzionatorio, consentendo all’interessato di riesaminare integralmente fatti e diritto;
• ciò valga anche quando il soggetto sanzionato nel secondo procedimento è un organo di rappresentanza di una persona giuridica già coinvolta nel primo procedimento;
• in caso di efficacia vincolante, tale prassi sia compatibile con l’articolo 47 della Carta, specie se il precedente controllo giurisdizionale non consente un riesame completo di fatto e di diritto.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva che la direttiva 2004/25 non disciplina né la struttura dei procedimenti nazionali per l’accertamento e la sanzione delle violazioni, né gli effetti delle decisioni amministrative definitive in procedimenti successivi. In assenza di armonizzazione completa, operano il principio di autonomia processuale, il principio di equivalenza e il principio di effettività.

Da ciò deriva che gli Stati membri possono, in linea di principio, organizzare il procedimento in due fasi distinte:

• una prima fase di accertamento oggettivo della violazione;
• una seconda fase di accertamento della responsabilità individuale e di irrogazione della sanzione.

La Corte ammette anche, in astratto, che una decisione definitiva possa avere efficacia vincolante in procedimenti successivi, perché ciò contribuisce alla certezza del diritto e all’effetto utile della direttiva. Tuttavia, tale meccanismo è compatibile con il diritto dell’Unione solo se i diritti fondamentali sono stati rispettati.

La Corte ricorda che:

• i diritti della difesa, incluso il diritto di essere ascoltato, si applicano ogni volta che un’amministrazione adotta un atto lesivo nell’ambito del diritto dell’Unione;
• il diritto al silenzio e la presunzione di innocenza trovano applicazione nei procedimenti che possono sfociare in sanzioni amministrative di natura penale;
• il diritto a un ricorso effettivo ex articolo 47 della Carta richiede un controllo giurisdizionale che si estenda a tutte le questioni di fatto e di diritto pertinenti quando l’organo amministrativo che ha deciso non presenta garanzie di indipendenza e imparzialità equiparabili a quelle di un giudice.

Distinzione tra le due situazioni considerate

Per le persone che erano già parti del procedimento di accertamento, la Corte ammette l’efficacia vincolante della decisione definitiva solo se esse hanno potuto far valere concretamente tutti i diritti fondamentali nel procedimento precedente, inclusi il diritto di essere ascoltate, il diritto al silenzio e la presunzione di innocenza.

Per la persona fisica che non era parte del procedimento di accertamento, ma vi aveva partecipato solo come rappresentante di una persona giuridica, la Corte esclude l’efficacia vincolante. I diritti della difesa sono soggettivi e devono poter essere esercitati personalmente dalla persona poi sanzionata; inoltre non si può escludere una divergenza tra gli interessi personali del rappresentante e quelli della società.

Rilevanza dell’articolo 47 della Carta

La Corte osserva inoltre che la Commissione che vigila sulle OPA, pur essendo qualificata dal diritto nazionale come autorità indipendente, non risulta offrire, sulla base degli elementi del fascicolo, le garanzie tipiche di un giudice imparziale. Poiché essa cumula funzioni investigative, accusatorie e decisorie, le sue decisioni devono poter essere sottoposte a controllo da un giudice dotato di piena giurisdizione in fatto e in diritto.

Nel caso esaminato, il ricorso all’Oberster Gerichtshof era limitato alle sole questioni di diritto. La Corte ritiene che tale limitazione non soddisfi i requisiti dell’articolo 47, secondo comma, della Carta. Di conseguenza, se la decisione di accertamento non è stata o non può essere sottoposta a un sindacato giurisdizionale pieno, non può essere riconosciuta efficacia vincolante in un successivo procedimento sanzionatorio.

Decisione e principio affermato

La Corte dichiara che gli articoli 4 e 17 della direttiva 2004/25, letti alla luce dei diritti della difesa e degli articoli 47 e 48 della Carta, ostano a una prassi nazionale che attribuisca efficacia vincolante a una decisione definitiva di accertamento dell’infrazione nel successivo procedimento sanzionatorio amministrativo, quando le parti interessate non abbiano potuto esercitare pienamente i propri diritti di difesa, il diritto al silenzio e la presunzione di innocenza, oppure non dispongano di un ricorso effettivo dinanzi a un giudice competente tanto in fatto quanto in diritto.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori del diritto societario e sanzionatorio, la pronuncia chiarisce che la stabilità delle decisioni amministrative non può comprimere oltre misura le garanzie procedurali. In particolare, quando una decisione di accertamento è destinata a fondare una sanzione di natura penale-amministrativa, il soggetto coinvolto deve aver avuto piena possibilità di difendersi nel primo procedimento e, in mancanza, il successivo procedimento non può essere vincolato da quell’accertamento.