Corte di giustizia, Sentenza C-244/16

Ricevibilità del ricorso contro l’inserimento del metalaxil tra le sostanze candidate alla sostituzione

La pronuncia concerne un’impugnazione proposta da Industrias Químicas del Vallés SA contro l’ordinanza con cui il Tribunale aveva dichiarato irricevibile il suo ricorso di annullamento parziale del regolamento di esecuzione (UE) 2015/408. Il contenzioso verte sulla legittimazione ad agire ex articolo 263, quarto comma, TFUE in relazione a un atto regolamentare nel settore dei prodotti fitosanitari.

Fatti e quadro normativo

La ricorrente è un’impresa spagnola attiva nella produzione e commercializzazione di prodotti fitosanitari contenenti metalaxil. In passato aveva presentato domanda di iscrizione della sostanza nell’allegato I della direttiva 91/414/CEE; una prima decisione negativa della Commissione era stata poi annullata dalla Corte, con successiva iscrizione della sostanza nella direttiva 91/414 tramite la direttiva 2010/28/UE.

Il regolamento (CE) n. 1107/2009 disciplina l’approvazione delle sostanze attive e, in particolare:

• l’articolo 14 prevede il rinnovo dell’approvazione;
• l’articolo 20 disciplina il regolamento di rinnovo adottato dalla Commissione;
• l’articolo 24 introduce le sostanze candidate alla sostituzione e consente rinnovi per periodi non superiori a sette anni;
• l’articolo 41 regola il riconoscimento reciproco delle autorizzazioni;
• l’articolo 50 impone la valutazione comparativa dei prodotti contenenti sostanze candidate alla sostituzione. L’articolo 80, paragrafo 7, imponeva alla Commissione di stabilire un elenco delle sostanze dell’allegato I della direttiva 91/414 che soddisfano i criteri dell’allegato II, punto 4, del regolamento n. 1107/2009. In attuazione di tale disposizione, il regolamento di esecuzione (UE) 2015/408 ha inserito il metalaxil nell’elenco delle sostanze candidate alla sostituzione.

Procedimento davanti al Tribunale

Dinanzi al Tribunale, la ricorrente aveva chiesto l’annullamento parziale del regolamento 2015/408 nella parte in cui qualificava il metalaxil come sostanza candidata alla sostituzione. Il Tribunale ha respinto il ricorso per irricevibilità, ritenendo che:

• la ricorrente non fosse individualmente interessata;
• l’atto impugnato fosse un atto regolamentare che comporta misure di esecuzione.

Primo motivo di impugnazione: assenza di misure di esecuzione

La ricorrente sosteneva che il regolamento 2015/408 producesse effetti immediati sulla sua situazione giuridica, poiché assoggetta il metalaxil a un regime più restrittivo rispetto alle altre sostanze attive. A suo avviso, il rinnovo dell’approvazione a intervalli più brevi, la valutazione comparativa dei prodotti contenenti metalaxil e le restrizioni sul riconoscimento reciproco sarebbero conseguenze dirette del regolamento, non di misure di esecuzione.

La Corte richiama i principi consolidati sull’articolo 263, quarto comma, TFUE:

• un atto regolamentare è impugnabile direttamente da un privato solo se lo riguarda direttamente e non comporta misure di esecuzione;
• per verificare la presenza di misure di esecuzione, occorre guardare alla posizione del ricorrente e all’oggetto del ricorso;
• è irrilevante che la misura di attuazione sia meccanica o che provenga dall’Unione o dagli Stati membri.

Applicando tali criteri, la Corte osserva che gli effetti lamentati dalla ricorrente si producono solo tramite successivi atti:

• il rinnovo dell’approvazione del metalaxil richiede un regolamento della Commissione ai sensi dell’articolo 20 del regolamento n. 1107/2009;
• la valutazione comparativa prevista dall’articolo 50 spetta agli Stati membri;
• le decisioni sulle autorizzazioni nazionali e sul riconoscimento reciproco richiedono comunque provvedimenti delle autorità nazionali competenti.

La Corte precisa che il fatto che il regolamento impugnato modifichi il regime giuridico della sostanza non basta: occorre che esso produca effetti giuridici senza misure di esecuzione, e ciò non accade nel caso di specie. Il primo motivo viene quindi respinto.

Terzo motivo di impugnazione: interesse individuale

La ricorrente sosteneva di essere individualmente interessata perché unica notificante della sostanza e protagonista della vicenda amministrativa che aveva portato all’iscrizione del metalaxil nella direttiva 91/414.

La Corte richiama la giurisprudenza Plaumann: un soggetto è individualmente interessato solo se l’atto lo concerne per qualità personali o per una situazione di fatto che lo distingue in modo analogo ai destinatari. Nel caso concreto, la partecipazione della ricorrente alle procedure precedenti non la distingue rispetto al regolamento 2015/408, che si applica in base a una situazione oggettiva, ossia la qualifica del metalaxil come sostanza con contenuto significativo di isomeri inattivi. La ricorrente è quindi interessata solo come operatore economico che importa e commercializza prodotti contenenti tale sostanza, come altri soggetti analoghi. Il terzo motivo è respinto.

Secondo motivo di impugnazione: tutela giurisdizionale effettiva

La ricorrente sosteneva che l’irricevibilità del ricorso la privasse di tutela giurisdizionale effettiva, poiché non avrebbe potuto contestare il regolamento davanti ai giudici nazionali senza prima subire una decisione negativa.

La Corte ricorda che il sistema dei rimedi dell’Unione è completo e si fonda su:

• ricorso di annullamento davanti ai giudici dell’Unione;
• eccezione di invalidità ex articolo 277 TFUE;
• rinvio pregiudiziale di validità ex articolo 267 TFUE;
• tutela garantita anche dagli ordinamenti nazionali, in applicazione dell’articolo 19 TUE e dell’articolo 47 della Carta.

Poiché il regolamento impugnato comporta misure di esecuzione, la ricorrente potrà contestarne la validità in sede nazionale contro tali misure, sollecitando un rinvio pregiudiziale alla Corte; potrà inoltre impugnare eventuali futuri regolamenti di rinnovo dell’approvazione del metalaxil e, in tale sede, eccepire l’illegittimità del regolamento 2015/408. Nessuna violazione della tutela giurisdizionale effettiva è quindi ravvisabile.

Decisione e conseguenze pratiche

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna Industrias Químicas del Vallés SA alle spese. Sul piano pratico, la pronuncia conferma un approccio rigoroso alla nozione di "atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione" e rende chiaro che l’impugnazione diretta di atti settoriali come quelli sui prodotti fitosanitari resta eccezionale quando gli effetti dell’atto si concretizzano solo attraverso provvedimenti successivi delle istituzioni o degli Stati membri.

Principio affermato

Ai fini dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, un regolamento di esecuzione che inserisce una sostanza attiva nell’elenco delle sostanze candidate alla sostituzione comporta misure di esecuzione quando i suoi effetti giuridici per l’operatore si producono solo tramite futuri atti della Commissione o delle autorità nazionali; in tal caso, il privato non può proporre ricorso diretto se non dimostra anche un interesse individuale. La tutela giurisdizionale effettiva resta garantita dai rimedi nazionali e dal rinvio pregiudiziale di validità.